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国家审计机制创新:审计委员会的地位作用、职能定位与未来展望

 

魏祥健(教授)(重庆科技学院 重庆 401331)
 
【摘要】   我国过去的行政型审计管理体制具有独立性差、权威性不强等弊端,组建审计委员会是改变这一状况的有力举措。文章通过分析审计委员会的地位作用,阐释这一制度不仅是当对审计工作加强领导的要求,更是增强审计的独立性和权威性,提升审计监督质效的重要的保证。梳理和细化地方党委审计委员会的职能对于推进审计管理体制改革落地实施,促进实践领域的工作开展提供重要的依据。加强审计委员会在审计工作中的作用展望,必将推进审计监督向纵深发展。
【关键词】   国家审计;审计委员会;审计职能;未来展望
【中图分类号】   F239   【文献标识码】   A   【文章编号】   1002-5812(2020)07-0004-04
 
 国家审计是国家治理的重要形式。纵观世界各国的国家审计管理体制,主要有立法型、司法型、行政型和独立型四类1。就职能而言,任何审计模式的目的都是为了评价受托经济责任,履行经济监督,加强国家治理的一种手段,但不同管理体制的职能特征却有一定差异。立法型的国家最高审计机关隶属于立法部门,在立法机构的领导下独立开展工作,不受任何行政部门的干涉,独立性很强,但不具有行政权力,缺乏对查处问题的处置权;司法型的国家审计机关隶属于司法部门,审计机关具有司法地位和司法权力,能够行使司法职能,审计有很高的权威性,但司法型审计体制侧重于责任追究而不注重建设性的批评和建议;行政型的审计机构隶属于政府部门,在政府的领导下方便服务于政府中心工作,这种体制使审计工作的开展和审计结果应用服务于地方经济提供了便利的条件,但缺乏独立性;独立型的国家审计独立于立法、司法和行政系列之外,不受立法、司法和行政的领导和干预,只对法律负责,从而确保审计监督的独立性,但这种体制下的审计机构没有处置权1。我国一直实行的是行政型审计管理体制,在这种体制下,审计能够满足政府工作需要快速便捷地开展工作,在参与国家治理、加强经济监督、服务地方经济方面发挥了重要的作用。但这种体制在审计独立性、权威性上有明显的弊端,随着社会的发展,改革开放的进一步扩大和国家反腐倡廉工作的持续深入,这种单一的行政隶属型审计模式已经越来越成为影响审计监督效能发挥的一大障碍。因此,创新审计管理机制,设立审计委员会制度是我国审计改革的一重大举措。
一、审计委员会的起源与我国审计委员会的成立
审计委员会最早起源于上个世纪40年代的美国,首先兴起于社会审计领域。1939年美国发生了震惊资本市场的麦克森&罗宾逊药材公司虚构存货和应收账款的舞弊案,该案件促使纽约股票交易所和证券交易理事会先后建议董事会设立审计委员会,来弥补外部审计独立监督功能的缺失。20世纪70年代水门事件的爆发促使美国证券交易委员(SEC)正式审视审计委员会的作用,要求上市公司都设立审计委员会。审计委员会从美国发源后逐渐也引起了世界范围的关注,审计委员会制度从美国传到了世界其他国家和地区2
我国于1983年成立中华人民共和国审计署,在国务院总理领导下开展审计工作,初步建立了行政型的国家审计体系。国家审计作为国家经济监督制度为我国的国家治理和经济建设做出了不可磨灭的贡献,但独立性、权威性不足。2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》提出组建中央审计委员会的决定,作为党中央决策议事协调机构。到2019年4月,各个省、市、县也相继成立了地方党委审计委员会,并制定颁布了审议委员会工作规则和办公室工作细则。至此,中央和地方审计委员会组建落地,新的审计委员会管理体系初步形成。
二、我国组建审计委员会的现实意义
我国组建的中央和地方审计委员会,在不削弱审计服务于地方经济职能前提下,解决了我国行政型审计模式独立性不强、权威性不高的问题,对于加强党对审计工作的领导、增强审计执行力、推动审计与外部门协作、加强审计监督合力、提升审计监督质量有着重要的意义。
(一)审计委员会强化了党对审计工作的领导
习近平总书记多次强调,“国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分”。设立中央审计委员会,是强化党对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的制度安排。
从审计职能来看,审计监督是党内监督的重要组成部分并且要服从于党内监督。《中国共产党党内监督条例》第三十七条明确指出,审计机关要依法对党的领导干部进行审计监督,这是对审计监督地位和作用的肯定。党的十六大首次强调,加强党内权力的制约和监督,要充分发挥审计职能部门的作用。同时,审计监督要服从于党内监督,在党和国家的监督体系中,党内监督始终并将永远处于核心和主导地位,其他类型的监督,都要服从、协调、配合和衔接党内监督的总目标,以此增强相融性、互补性和协同性。在新修订的《党政主要领导干部经济责任审计规定》中也提出,领导干部的考核、奖惩和职务任免要充分参考经济责任的审计结果。
从审计发展来看,加强党的监督是强化顶层设计、统筹协调推进国家治理现代化的必然要求。随着时代的发展,国家治理能力和治理水平不断提升,治理内容和治理领域不断扩展,客观上加大了对权力运行的监督制约需求,审计监督体制的顶层设计改革已是刻不容缓。党的十八大以前所未有的高度和力度提出推进审计管理体制改革;党的十八届三中全会提出加强审计监督;党的十八届四中全会提出探索省以下地方审计机关人财物统一管理、实行审计全覆盖的要求;党的十九大则将审计监督上升到党和国家监督体系的重要地位;十九届三中全会正式组建中央审计委员会,提出在审计管理中坚持党的领导、加强贯彻党的建设方针和政策,真正从体制、机制、制度上确立党对审计工作的领导,并强调加强全国审计工作统筹,坚持科技强审,加强审计信息化建设,推进国家治理现代化。
(二)审计委员会增强了审计的独立性
目前我国的审计机关隶属于各级政府,审计对象是当地政府机构和国有企业,在审计实施过程中既对政府部门审计又受当地政府领导,因此从审计专业角度来看,其工作的独立性不足3。设立地方党委审计委员会,能够在一定程度上保障国家审计的独立性。一是审计委员会作为议事协调机构在党委领导下,提高了审计的层次和地位,可以有效解决审计中长期想解决而未解决的问题。二是从中央到地方审计委员会都制定并颁布了审计委员会工作规则和审计委员会办公室工作细则,有了规则和细则,就增强了审计委员会工作的准则依据。三是通过审计职能的合并重组优化审计职责,在一定程度上解决了多头监督的问题。
(三)审计委员会提高了审计的权威性
过去的国家审计由于法律和管理机制等原因,权威性相对较弱。一是法律制度不健全。尽管我国很早就出台了《审计法》《审计法实施暂行条例》《审计准则》等法律法规,各地也制定了一些制度和文件,但其法律权利和责任赋予不足,对审计的处理处罚权也没有细则规定。在审计实践过程中,监督资源系统调配面临权属障碍,审计调查、犯罪侦查,特别是职务犯罪侦查上缺少法律层面的授权,反腐监督刚性约束不足。二是双重领导的管理体制使得审计机关的主要人事任免、后勤保障等都受制于地方政府,容易受各种因素干扰,审计疑点查证难、审计成果应用难,难以有效发挥审计监督作用。三是审计与公检法、纪委、监委等执法执纪部门相比,强制性手段有限,大大降低了审计的执行力。设立党委领导下的审计委员会,发布委员会的职责和要求,能从政治组织上确立审计委员会的地位,从法规制度上确立审计委员会的职责权限,为提高审计的权威性提供根本性的保证,大大增强审计监督的广度和深度。
(四)审计委员会提升了审计监督合力
2018年国家监察体制进行了改革,成立了国家监察委员会,形成了纪、监、审三大国家监督体系。纪检监察与审计同属于国家监督部门,但它们的监督职能却存在差异。审计重在财政收支的经济检查,优于会计记录的线索查找;纪检监察重在权力监督的违纪违规查证,优于强制性的权力处置。二者只有加强协同才能取得反腐监督的叠加效应。我国早在2003年就出台了经济责任审计联席会议制度规定,加强审计与外部门的协同监督。但在实践中联席会议多由审计部门牵头召开,由于审计的地位不高、权力不大、组织力度不强,造成联席会议制度“重形式、轻实质”等现象,协同效果并不好。当前,各个地方党委审计委员会组建,成立了审计委员会办公室,这一情况将得到根本性改变。2019年新修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》第十条规定,“审计委员会负责领导开展经济责任审计联席会议工作,审计委员会办公室主任担任联席会议召集人”。这样,由党委领导下的审计委员会开展联席会议,使得审计与外部门协同的层次、地位和权威性大大增强,对于协调解决协同监督工作中出现的问题,共享协同监督中的信息资源,推进审计结果运用都发挥了重要的作用,大大提升了审计监督合力。
(五)审计委员会促进了审计质量的提高
从机制设计上看,组建审计委员会的目的是从顶层设计上加强审计工作的统筹协调,优化审计资源配置,强化审计监督无死角,实现全国审计“一盘棋”,推进审计全面覆盖的“大审计”“大监督”体系,从机制设计上保证审计监督质量。
从职能优化来看,在机构改革之前,发改委的重大项目稽查由发改委负责,财政部门的预算执行和其他财政收支监督由财政部门负责,国有企业领导干部经济责任审计和国有企业监事会由国资委负责。这种多头监督现象的存在一定程度上造成了经济监督职权的分散化、碎片化,监督标准不一和监督的重复交叉,不仅浪费了国家的监督资源,还存在监督盲区和空白点,影响了审计监督效率,不利于维护国家监督的专业性和权威性,是国家治理能力和治理水平提升的一大障碍,急需整合优化,提高行政效能。审计委员会成立后,把以上监督纳入审计监督范围内,优化了审计资源配置,形成审计工作全国一盘棋,消除了监督盲区,提升了审计监督质量。
从实践要求来看,审计委员会成立后,习近平总书记在多次会议上强调要科技强审,加强审计信息化建设。首先在干部队伍上,要清正廉明、立场坚定、作风正派、业务精通、技术过硬,“打铁还需自身硬”,努力建设一支高素质的审计干部队伍;其次,在业务工作上,要求领导干部要积极主动支持配合审计工作,依法自觉接受审计监督,要积极配合审计工作,主动提供被审数据资料,要站在“立党为公、执政为民”的高度加强自身和本单位人员的自我监督,对故意在审计工作中设置障碍、推诿拖延、隐匿账簿的行为要严肃问责,扫除影响审计质量的人为因素4;再次,在技术上,要求科技强审,要结合“互联网+审计”,创新审计理念、更新审计方法,积极利用互联网、云计算、大数据技术,推进远程联网审计、云计算审计、大数据审计等5,切实提高审计监督质量和效率。
三、审计委员会的职能定位
(一)审计委员会的本源职能
从审计委员会在世界各国的发展来看,其设立的初衷是加强审计监督和审核评估。从审计监督职能来看,一是监督外部注册会计师,通过审计委员会代表股东负责选任外部审计机构和审计人员,参与洽谈审计范围与合约,监督审计过程中的异常情况或违规交易事项的发生,以减少甚至消除审计合谋。二是监督内部审计机构,通过审计委员会审查公司内部审计规范、流程是否合理合规,并提出修改意见;参与内部审计年度计划制定,监督内部审计工作流程、审计范围、审计质量以及审计的整改落实;与内部审计人员进行经常性沟通和交流,了解他们的想法和建议,确保内部审计的独立性和高质量。从审核评估职能来看,一是审核和评估财务报表的合法性、真实性;二是审查评估财务报表编制过程的合规性,如会计政策的一致性、会计估计的科学性、审计调整的合理性、非正常交易的披露等,评估这些问题是否影响到财务报表的准确性与客观性。由此可见,审计委员会诞生之初,监督、审核、评估是最主要的职能。
(二)我国审计委员会的职能定位
从性质上看,审计委员会是一个议事协调机构,不是办事机构,也就意味着审计委员会不会开展具体审计工作,主要职能在于议事和协调。从各地方审计委员会的委员构成来看,一般包括政府主要负责人和纪委监委、组织、人事、审计、财政、税务、金融等部门主要领导,类似于经济责任审计联席会议成员结构,说明审计委员会地位高、权威性强,便于开展审计监督和协调工作;审计的诸多工作如审计计划、审计通知、发现的问题线索、审计报告、审计整改等都要向审计委员会报告或征求意见,说明审计委员会起着领导、指导和审查的作用。 
当前,我国中央审计委员会的职责包括:一是在审计领域坚持党的领导,贯彻党的建设方针政策,二是审议审计监督重大政策和改革方案,三是审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告,四是审议和决策审计监督其他重大事项等。可见中央审计委员会作为我国国家审计的最高议事决策机构,主要职责是履行领导职能、全局谋划、重大事项决策、监督和审议职能,这为我国各地方审计委员会的职能定位提供了重要依据。但中央审计委员会关于职权的规定过于笼统,只是规定了审议、监督大的范围,对于重大政策、重大决策、重大事项的具体条目并没有明确规定。当前,随着各个省市地方审计委员会的相继成立,也制定了相应的审计委员会工作规则和办公室工作细则,但其职权范围、权力边界、具体职责还没有明确的法律、制度和文件予以明确。作为地方审计的最高议事决策机构,处于审计监督实践的前沿阵地,如何在中央审计委员会职责的引领下,结合地方审计需求,进一步拓展职能范围,细化职责权限,明确职责要求,加强议事决策执行力,保障审计委员会制度在各省落地实施,发挥审计监督的最大效力,是当前值得我们深入研究的问题。
本文依据中央政策,参考审计委员会的性质特征,结合深入调研,对地方党委领导下的审计委员会职能作一个初步的梳理和细化,详见下表。
审计委员会的首要职能是领导职能,强化了党对审计工作的领导,利于贯彻党的方针政策,落实国家战略部署,也提高了审计的地位和权威。在统筹谋划职能方面,通过审计委员会的作用,统一规划全省/市/县的全年审计工作计划、重大事项和重点工作,加强顶层安排,增强审计监督的整体性和宏观性,实现审计全覆盖目标。在协调职能方面,利用审计委员会的地位和威信,加强审计与外部门的沟通协调和配合,加强信息共享,形成审计监督合力,推进审计协同监督工作。在决策职能方面,作为审计最高议事决策机构,经过意见交流、讨论决定,审定审计计划,确定审计处理,确定重大决策和其他重大事项,落实政策部署和工作计划安排。在审议职能方面,依法依规审议重大政策、重大决策和其他重大事项,审议审计项目计划、审计报告和审计决议等,加强政策把握和质量把控,保障决策结论的科学性、公正性、权威性。监督职能方面,在党委的领导下监督国家方针政策及决策部署的贯彻执行,加强审计的质量控制,督查审计整改工作,强化审计成果应用,增强审计“透视镜”功能。
审计委员会从社会审计领域发展到政府审计领域,是审计监督的历史传承与国家治理机制的创新;审计委员会职能从监督、审核、评估拓展至领导、谋划、协调、决策,是我国审计管理体制改革的伟大创举,必将推进审计的深入发展,充分发挥国家治理监督中的重要作用。
四、未来展望
依据审计委员会的性质和上述职责细化,可以明确,对审计工作的领导、协调和监督是审计委员会最主要的职能。因此,未来加强审计委员会在审计工作中的作用发挥,可以从以下三方面展开。
一是加强审计委员会领导地位的法律授权。应尽快修订审计法和审计实施条例,增加中央审计委员会统领全国审计工作的条款,地方审计委员会领导地方审计工作的规定,把审计委员会对审计工作的统领作用、审计机关人财物统一管理体制、审计委员会的职权职责、现代信息技术的应用融入审计实施工作中,完善审计监督程序与方法,提升审计委员会的领导法律地位。
二是加强审计委员会在审计协同配合中的协调联系作用。由于审计委员会的议事协调性质,加之审计委员会委员由来自政府部门主要领导干部组成,使得审计委员会的协调地位和能力大大增强,便于在协同监督起到很好的协调作用。因此,在经济责任审计和其他审计工作中,应通过审计委员会加强审计与组织、人事、纪检监察、公安、司法、财政、税务等的外部门贯通协调,如在审计计划制定、审计重点项目确立、审计调查、线索移送及审计成果应用方面加强协调配合,交互联动,共同提升协同监督质效。
三是加强审计委员的监督作用。当前,审计的职能和监督范围已大大拓展,包括国家方针、政策、重大部署和决策的贯彻执行监督,审计委员会除了加强这些政策、决策落地实施监督外,还应加强审计质量的监督。一直以来,审计作为监督机构监督被审计单位的内部控制质量、经济业务执行质量,但审计工作自身的质量监督却缺位。审计委员会作为审计的领导机构,也应该承担起审计质量监督的重任,在审计实施、审计评价、审计结论和审计报告方面建立评价标准,推进绩效考核,加强质量控制,提升审计监督的客观性、公正性和公信力。
可见,审计委员会从社会审计领域发展到政府审计领域,是审计监督的历史传承与国家治理机制的创新;审计委员会职能从监督、审核、评估拓展至领导、谋划、协调、决策,是我国审计管理体制改革的伟大创举,推进审计委员会未来作用的发挥必将促进审计监督向纵深发展,全面提升国家治理监督实效。
 
【主要参考文献】
[ 1 ]       赵庆义,解慧.国外审计体制及其对我国的启示[J].山东省农业管理干部学院学报,2008,(03).
[ 2 ]       李爱华.美国独立审计委员会制度的演进与启示[J].财会通讯,2007,(07).
[ 3 ]       陆瑶.审计委员会制度独立性思考[J].财会通讯(学术版),2008,(11).
[ 4 ]       郭长水.如何认识中央审计委组建和运行的重大意义[J].审计与理财,2018,(08).
[ 5 ]       魏祥健,游静.大数据下审计与纪检监察协同反腐质量影响因素研究[J].财会月刊,2019,(10)
 
封面人物
魏祥健,男,重庆科技学院管理学教授,硕士生导师。重庆市渝中区政协委员、民革重庆市渝中区区委委员,兼任重庆市区域经济学会理事、重庆市会计学会个人会员,被聘为国家社科基金项目成果鉴定专家、重庆市科技局项目评审专家、河北省科技奖励评审专家。在《审计研究》等杂志发表论文50余篇;出版著作8部,主持国家社科基金、国家重点研发子课题、省部级重点项目和一般项目12项;课题研究成果、决策咨询建议分别被民革中央、重庆市委内参信息、重庆市委统战部、重庆市政协和基层审计机关等采用20余件。目前主要从事计算机审计、大数据审计、会计信息化等方面的科研和教学工作。
 
 


 【基金项目】   2018年国家社科基金“大数据驱动的审计与纪检监察协同反腐机制研究”(项目编号:18XZZ001)。

文章刊登于《商业会计》2020年月第7期

国家审计机制创新:审计委员会的地位作用、职能定位与未来展望.pdf
 

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