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基于智能税务的税收治理现代化路径研究

焦瑞进(特聘教授/研究员)  (中共国家税务总局党校 北京 225007

中国社会科学院大学研究生院 北京 102488 中央财经大学税收教育研究所 北京 100081

【摘要】  党的十八大、十九大持续推进国家治理体系和治理能力现代化建设。贯彻落实这一精神,税收工作新使命就是要以智能创新方式引领税收治理现代化,解决大数据环境下税收工作中征纳“信息不对称”的根本矛盾及由此引发的一系列问题。文章认为,推进税收治理现代化的基本思路,应以大数据思维提高税收治理能力,以智能税务方式完善税收治理体系。推进税收治理现代化的实现路径要统筹考虑四方面:智能管税、优化税制、简化征管、建设智能化大金融国民收入分配体系。由此,建立基于智能技术方式和化解税务风险要求的税收协同治理新模式。

【关键词】   大数据;智能治理;智能税务;简税制;共征管;国民收入分配

【中图分类号】  F810  文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812202002-0004-04

 

 

习近平总书记在党的十九大报告中强调,要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。促进人工智能和实体业务深度融合,深化改革创新,优化制度环境,构建数据驱动、人机协同、跨界融合、协同共治的智能社会治理体系。

智能税收治理现代化,在公平配置社会资源、提高治理效率中发挥重要作用,对于完善中国特色社会主义社会治理体系具有十分重要的意义。推进智能税收治理现代化,关键在于找准税收治理与大数据思维创新的契合点,将税收与智能社会协同治理深度融合,通过创新税收社会化协同治理思维和方式,优化税收社会协同治理环节和过程,实现智能税收治理体系和治理能力的现代化建设。

一、智能与治理现代化

智能的本质是指一切生命系统对自然世界及其客观规律的感应、认知与运用。有感知,自决策,善应对,是智能的基本特征。在自然人不能适应的特殊环境中,制造机器人来完成特定使命,实现相关功能的操作。开放智能系统具备五个基本特征:状态感知、实时分析、自主决策、精准应对、学习提升。

我国人工智能政策推进从2013年之前的潜在发展期开始,至今已上升为国家战略,人工智能普遍应用于经济社会的各个领域。社会治理现代化,一个重要的问题是如何尽快将大数据资源整合在一起,发挥智能技术的集成优势、联通优势,在“多证合一”的基础上,统一统计口径、数据格式、数据来源,实现商务和政务管理平台的整合对接,智能决策和实时高效处理事务。

社会治理现代化,当前面临的主要问题是跨区域、跨行业、跨群体的社会治理需求层出不穷,利用网络治理的水平急需规范提升等。应对治理新挑战、破解治理难题,必须加快推进社会治理智能化。对社会治理智能化而言,一个重要的问题是如何尽快将大数据资源整合在一起,发挥先进技术的集成优势、联通优势。应抓住机遇,在“多证合一”的基础上,统一统计口径、数据格式、数据来源,实现商务和政务管理平台的整合对接,通过实现“数据通”为“业务通”打好基础。

围绕社会治理信息管理平台整合,国内部分地区已经开展了扎实有效的推进工作。以“多证合一”的法人码和“一码智能通办”的自然人码形式,既提高了办事效率,又做到公开公平公正监管。一系列试点工作的成功开展和推进,既说明了智能城市的可行性,又反映了智能社会更广泛的社会需求,也为智能化推进税收治理现代化提供了丰富的可借鉴的经验。

二、税收治理现代化的路径研究

税收治理现代化是一项系统工程,改革推进工作涉及三个领域:一是统筹财税分配体制;二是税收收入制度;三是税收征缴程序制度。从智能化税收治理的角度看,税收这三个领域现代化问题当前主要表现为:一是分税制的税收预算层级关系未能随时代发展及时智能调整;二是传统税制与新经济税源基础变化不相适应;三是受前两个领域落后的影响,征缴程序制度繁琐落后。推进税收治理现代化,必须统筹三者的关联关系,分步推进实现。

(一)智能管税:分税制与时代发展相匹配

我国现行分税制,是1994年税制改革后逐步调整形成的,设计初衷是合理分配中央财政收入和地方财政收入。之后历次税收改革调整,虽然地方财政支出远大于中央财政支出,但中央税收比重反而越来越大。有学者统计,地方政府用45%的预算财力承担了75%的公共事务,这导致税收层级分配与事权不匹配。为解决中央和地方财力不对等的问题,中央财政每年都有财政资金转移支付给地方,但效益不明显。近几年推进“营改增”等结构性减税,全国税收收入增速放缓,随之大面积普惠减税,更进一步制约今后税收收入增长,完成全年一般公共预算收入压力很大。在这种情况下,由于民生等重点领域的刚性支出需要优先保障,财政收支矛盾很可能进一步加大。

可见,科学的财权、财力、事权应与税收在各级政府间实现合理匹配。匹配不平衡会造成两种结果:财力不足,难以保证基本公共服务;财力过剩,形成资源浪费。两者之间没有很好匹配,则难有科学的预算,这将直接影响税收总量的统筹和税制优化的决策。这种匹配关系应随着时代发展而变化,随着公共服务内容和层级的变化而适时调整。从事权和财权的“两权”匹配关系到税收总量预算,与税制构建存在十分密切的内在联系。因此,在复杂的关系链条中要充分利用大数据技术,实现智能管税和智能决策支撑。

(二)优化税制:运用大数据思维重新认知新经济基础税源

1.新经济与税务风险。传统经济,结构清晰,一产、二产、三产之下再细分行业,行业的构成是市场主体——企业。这时的信息化只是为企业提供手段、工具,以提高效率。但是到了数字经济时代,信息网络铺就经济基础,所有经济内容在这个基础上自由创新组合,其经营内容已经分不清到底是工业、农业还是商业。网络经济把各种可能的利益关系融合在一起,向社会提供服务,创造价值。对此,是适用什么税种?纳税主体是个人、企业,还是什么组合模式?这种经济业态的相互融合,构成新经济的主要运营模式。

数字经济时代,最大的风险是什么?看似个别案例的税收流失问题,实质是现行税制与数字经济主体税源整体层面不相适应的问题,这是整个国家经济财政最大的风险。社会制度和经济基础两者之间是始终要求匹配结合的。不同经济基础、不同社会制度决定了不同的税制建设。农耕时代土地就是主税源;工商时代,工业生产、商品物流和贸易关卡就是税源的内容环节;到了数字经济、经济全球化时代,很明显,税源就应该抓住全球互联互通的资金信息流,建立相对稳定、能适应新经济特征且简便易行的税制。

从农耕时代到今天的数字经济时代,涉税经济要素始终在变,如田赋、产品税、专卖税、盐税、烟叶税、关税、所得税、消费税、环保税,等等,税法、税制也始终跟着主流经济业态在变,但仍然跟不上时代的变化,我国现行税制仍保留18个税种,侧重在生产、流通环节征收。从简化征管的角度讲,在经济领域的生产、流通、分配和消费四个环节中,只在分配和消费环节征税,只对资金信息流征收所得税和消费税,税制和征管两个方面都将大大简化,征纳双方都将极大地减少税收成本。其改革的意义不仅仅在于简化征管、降低成本,更多地在于回归税收的本质——收入分配。

2.马克思价值学说指明了税制建设方向。马克思经典价值学说,劳动创造价值。商品和服务的价值由价值转移和劳动创造价值两部分组成。税收本质,通过参与新创造价值分割实现国民收入分配。所以,税款在价值交换实现的环节伴随消费支出和收入取得的同时实现国民收入分配,并由此产生两个税系,即所得税和消费税。生产和流通环节的经济功能主要是价值创造和转移,这两个环节不宜征税,其主要原因:一是对转移价值征税,要求剥离价值,必然导致生产规模萎缩;二是维持原有规模生产征收价外税,税负最终转嫁消费者,税制复杂也带来征管复杂和偷逃税等一系列问题;三是在生产流通环节征税,又要在出口环节退税,税收管理体系构成复杂。所以,在生产、流通环节不征税,才能最大限度地解放生产力,促进供给侧改革。马克思价值体系的税收经济关系见图1。(图略)

 国民经济的4大领域,生产、流通、分配、消费,虽说哪个领域都可以征税,但是哪个领域征税最简单呢?这是一个极具思考价值的问题。过去在生产流通领域征税,是基于当时技术手段和管理措施管不住自然人及其手中的现金。目前,“多证一码”账户对应关系及其先进的网络技术手段,“以人为本”管住现金已不再是难题。从管理措施和技术手段看,税制建设侧重分配和消费伴生的交易环节,将是大势所趋。

(三)简化征管:大数据思维辩证实现“放管服”

1.现行征管状况。我国税收征管模式改革主要经历了两个阶段:一是在1995年初,确立了“征、管、查三分离,重点稽查”的征管模式,实施后税收收入总量从1997年的7 548亿元增加到2001年的15 157亿元,五年时间翻了一番,加强征管的贡献每年在500亿元左右,为强化税收征管起到很好的作用。二是从2008年开始推进专业化税收服务和管理,“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中服务、重点稽查、强化管理”。这种以申报为基础,以发票管理连带重点稽查的征管模式,给征管工作增加了巨大的工作量。

2.创新征管模式。大数据时代,一个明显的特征是各种信息数字化,无疑包括涉税信息数字化。企业生产经营及其交易行为,从财务管理、生产管理到交易过程已经做到完全数据化,因此,相应的税收治理模式,应在简化税制的基础上做到交易发生时税款实时分配、价税分离直接入库、年终智能汇算清退税款。 (1) 交易发生与实时智能分配。在“多证一码”制度下,不论是自然人或法人,通过金融机构或第三方支付平台交易结算,交易双方将由收付结算机构在识别唯一纳税人代码异同的基础上,分别对交易双方预扣缴所得税和消费税,并直接通过电子结算系统实施价税分离将税款直接划入国库。同一身份账户转账,属于财富所有人自己的财富在不同账户间划转,经智能识别无须扣缴相关税金;不同身份账户间收付,必然伴随双方收入和消费并行的状况,同时扣缴相关税金。对企业相关税收优惠,则在年度汇总清算环节智能推送给纳税人提醒申报退税。 (2) 现金管理。交易环节预扣税款,可能会导致有人通过现金交易逃避纳税。对此,管理措施将是在取现和存款的同时,都伴随税款的扣缴发生。取现视同消费,预扣消费税;存款视同收入,扣缴所得税;用现金交易再同时双项扣缴消费税和所得税。现金多环节扣税,税金成本更大,则可完全杜绝现金的使用。针对社会现金存量,税改前给一个过渡期,让民众妥善处理好手头现金,过渡期后再存银行的现金,将被视为新取得收入扣缴所得税。 (3) 年度汇总清算。税收征管卡住收入和消费实施环节,同时取现和存款都要预扣税款,可以说做到不留缝隙严加征管。预扣税款,可能包含非经济实质行为或优惠政策允许扣除的内容。对此,将在汇算清缴环节智能统一解决。改申报缴税为汇总清算,由于存在退税,纳税人主动申报的意愿更强,更容易促进纳税人自觉遵从,减少税收流失。

(四)构建智能化大金融国民收入分配体系

税收治理现代化的终极目标是通过优化税制回归税收本质,同时智能化解税务风险,并在大金融基础上建立国民收入智能分配体系,见图2。(图略)

大金融,在互联互通手段不具备时各领域的应用是割裂的,但数字经济时代各种科技手段的应用为其整合并回归金融本质奠定了技术基础。以大金融直接实现国民收入的分配,可以建立起一个全新的国民收入分配体系。

1.对大金融内涵的重新认知。在大数据、大金融时代,如果金融工作仍然停留在调配市场资源需求、简单惠及实体经济发展,就难以充分展现大金融本质内涵的优越性,这种状态下的大金融职能与传统概念金融的职能没有本质上的差异,只有规模上的区别。随着大数据时代网络基础条件的完善,应注重大金融全面渗透国民经济运行体系的特点,发挥大金融全盘掌握资金流向和流量的功能作用,为统领国民收入初次分配做出积极的贡献。

2.国民收入分配与清算。从国民经济核算体系分解,国民收入的初次分配系指一个国家新创造价值在国家、集体、个体及维系原规模生产支出(折旧)4个领域进行合理分配,其分配关系在很大程度上决定了后续其他领域再分配的比例关系,是决定国家经济是否可持续发展、社会环境是否能维持稳定的重要因素。因此,国民收入初次分配必须合理、妥善处置到位,否则将会直接影响国家发展和民生生活。国民收入分配清算是一个全新的概念,为此需要打破传统的三次分配关系。国民收入分配与清算属年度新创造价值的一次性分配,按年度价值总量和既定的分配关系制度进行分配;国民收入三次分配关系不受年度价值总量和既定分配关系的限制,三次分配最终落在个人手中部分在时间上和数量上分配是否合理无从直接计量和评判,存在很大的不可控因素。

3.大金融统领初次分配的机理。认识大金融统领的国民收入分配与清算机理,必须了解银行系统的银联清算。(1)银联、网联清算。中国银联依托银联跨行交易清算系统(CUPS),实现系统间的互联互通和资源共享,保证银行卡跨行、跨地区和跨境的高效差额结算。银联2014年进一步规范银行与第三方支付直连关系,要求将绕过银联的业务逐步迁移至银联平台,将第三方支付也纳入了监管系统。(2)国民收入分配清算机理。大金融统领国民收入分配与清算机理,就是在银联结算的机理基础上,利用大金融网络系统,通过交易资金信息流将国家、经济实体与自然人捆绑在一起,在交易发生、消费和收入实现的同时通过价税分离进行实时的国民收入预分配,年终根据统一代码账号汇总清算收入分配关系,清算特殊政策及其变化产生的影响。

4.大金融统领初次分配的意义。实现大金融统领国民收入分配体系的建立,在推进国家治理体系和治理能力现代化建设工作中有如下几个方面的意义:一是简化行政管理,将现在涉及国民收入分配的多个行政部门的工作职能,中国人民银行结算管理部门统一高效实现;二是实时掌握、调控经济运行态势,通过控制资金信息流统领国民收入分配,实时掌握交易信息,了解资金的流向和流量,及时反映国民经济运行态势,防范结构性、区域性异动,及时调控经济运行态势,维护经济稳健发展;三是利于防范金融违法犯罪活动,通过控制资金信息流统领国民收入分配,可以监测到金融活动中每个参与者,包括金融服务、金融产品的提供者,中介机构、用户,以及政府、监管机构等,还可以监测到融资性企业的不同特点,将诸如企业注册信息、法人变更信息、税务信息、账目往来信息、资金变更信息及网络口碑信息等纳入大数据监测预警系统,经过大数据合理运算设定风险模型,及时进行预警将风险发生的可能性降到最低,最大程度上保护投资人的合法权益;四是构建诚信、高效治理体系,通过控制资金信息流统领国民收入分配,构筑社会信用体系,促进公共管理水平提升和交易成本下降,完善社会治理体系,提升社会治理能力。

三、税收治理现代化的基础与保障

建立大金融智能化国民收入分配体系,需要扎实做好以下几项基础保障工作。

(一)规范账户体系

金融系统应尽快清理、规范账户体系。央行应按照“多证一码”精神,按照唯一码的要求设置代码体系,方便一码查清各金融机构开户情况和收支情况。

(二) 收入分配信息标准化

要求大金融网络体系统领国民收入分配关系,掌握每一笔交易信息,其首要的基础条件是将收入分配信息标准化,在各单位现有的交易信息中通过深入调研,充实、规范交易信息的内容、语义、技术格式和传输要求,制定国家标准和统一使用要求,方能对接采集各业务群体网络的交易信息,并做好后续的数据加工处理,实现清算。

(三)建立智能测算运行机制

我国国民经济运行资金流庞大,但现代大数据技术已经可以实时掌控资金信息流的规模与流向。在此基础上,应尽快建立税收预算智能测算运行机制,建立18个税种过渡时期估算规则和简化优化税制后的运算规则两套算法,为优化税制建立大数据大金融国民收入智能分配体系提供算法技术基础保障。

(四)分配清算法治化

建立大金融智能化国民收入分配体系,涉及众多利益关系人及其隐私信息界定等法律问题:一是信息共享对接义务,明确各业务群体网络与大金融网络对接关系及其安全问题;二是明确各经济实体和自然人参与国民收入分配的权利和义务关系,明确涉税主管部门推送国民收入分配清算义务,依据年度收入分配制度和政策的调整实施清算,多退少补;三是信息安全,打破原有部门信息安全垄断,建立信息共享安全法律体系。

(五)推进智能协同治税体系的建设

央行介入企业信息网联共享工作,可以清晰方便地掌握资金信息流的情况,并判别信息流源自政府、企业或个人账户,哪些账户的资金流涉税,哪些账户的资金流免税,这些信息将为智能国民收入分配体系的建设奠定一个良好的扎实基础。反映经济运行活力的一个重要指标是货币供应量,银联网和企业账户并网后,央行要实时掌握测算资金信息,并据此实时智能调整税收分配率,实实在在减轻企业税负,同时确保国家税金及时入库。

四、结语

中国人民银行、工业和信息化部、国家税务总局、国家市场监督管理总局四部门推进的企业信息联网核查系统工作,已经为实现智能税收治理现代化的推进奠定了良好的基础,开辟了一条新的光明大道。政府信息联网,开启智能国家治理新篇章,以此为基础推进大数据大金融国民收入分配体系建设,必将引领高质量国家智能税收治理现代化奏出新时代的华彩乐章。

 

 

 

【主要参考文献】

[1]        中国税务学会.大数据技术与税收应用[M].北京:中国税务出版社,2018.

[2]        焦瑞进.大数据治税[M].北京:中国财政经济出版社,2018.

[3]        陈雨露,马勇.大金融论纲[M].北京:中国人民大学出版社.

 

 

封面人物

焦瑞进,男,中国税务学会理事,原中国税务学会税收学术研究委员会副秘书长,注册会计师。历任中科院管理干部学院讲师、国家税务总局计统司宏观分析处处长、计划处处长、大企业司一处处长和副巡视员;兼职中国注册税务师协会专家组成员、中共国家税务总局党校特聘教授、中央财经大学税收教育研究所研究员、中国社会科学院大学研究生院特聘教授。主要成果:“税收系统工程研究”获国家自然科学基金委“九五”重大项目“金融数学、金融工程及金融管理”优秀奖;参与创立全国重点税源监控系统、大企业税收管理系统;出版税源监控管理和宏观、微观税收分析等专业著作10余部;发表税源监控管理、税收分析、纳税评估、大数据时代防范风险深化税收改革等专业文章50余篇。

文章刊登于《商业会计》2020年1月第2期

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