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无影灯效应视角下审计机关与监察委协同治理政府官员腐败的对策研究

 

 
□江琦  陶锦豪  宋夏云(浙江财经大学会计学院 浙江杭州 310018)
◆基金项目:教育部人文社科基金项目“基于政府官员腐败治理的经济责任审计问责体系与实施路径研究”(项目编号:17YJA810007);浙江省哲学社科规划课题“政府权力清单制度下经济责任审计问责机制和实施路径研究”(项目编号:17NDJC177YB);国家社科基金重点项目“公务员‘能政’与‘廉政’的良性耦合及其协同激励机制研究”(项目编号:17AZZ013)的阶段性研究成果
◇中图分类号:F239 文献标识码:A 文章编号:1002-5812(2018)17-0010-04
 
摘要:无影灯效应及原理适用于审计机关与监察委治理政府官员腐败协同机制的构建,文章基于此原理,通过分析审计机关与监察委在治理政府官员腐败中的法定职权和协同现状,以构成无影灯效应的四个基本要件——灯光的数量、光源的强度、照射的角度和作用的平台分析二者协同运作的可行性,从资源整合、法律规范、平台构建等方面对现有协同机制的构建提出有效建议和具体措施。
关键词:无影灯效应 政府官员腐败 审计机关 监察委 协同治理
 
    一、审计机关与监察委在政府官员腐败治理中的法定职权分析
  (一)审计机关在政府官员腐败治理中的法定职权分析
  国家通过审计机关对社会经济活动进行监督管理,以保证经济秩序的有序运行。由于财政、社会经济等与官员腐败问题密切相关,审计机关可以借助于财政审计在其职权范围内对政府官员腐败发挥监控作用。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国审计法》及《中华人民共和国审计法实施条例》等法律法规明确了审计机关的职权,这对于治理政府官员腐败有着重要的意义。审计机关的职权可从四个方面进行解释:
  1.审计计划。各级审计机关通过调查国家和地区的腐败问题、各级政府对反腐败工作的要求和公众的要求等审计需求,确定审计的目标和数量。对于确定的审计项目,审计机关对其进行多方面的调查,包括法律遵循情况、财政财务收支等,综合评估其重要性并依次决定审计次序。《国家审计准则》(2011)规定,各级审计计划管理部门应根据上述调查的结果制定本年度审计计划,并提交至本级政府和上级审计机关进行审核。
  2.审计查证。审计机关中的业务部门根据审计计划对其监督对象进行检查、调查和取证,在较大范围内审查腐败行为。对重要的特定事项审计机关需要进行专项审计调查,深入调查腐败问题,形成相应的专题报告或者综合报告。通过获得相关的资料和证据,业务部门需要对官员腐败案件进行专业的审计判断,编写审计工作底稿,并将判断的腐败问题结果写入审计结论当中,初步形成报告,揭露违法违纪行为。
  3.审计处理、处罚。法制审理部门在收到初步报告后对其进行复核,当所报告事实违背相关法律且事实依据充足时,该部门需要对不同程度的官员腐败行为采取相应的经济型纠正措施和行政性制裁措施,以使被发现的问题及时得到修正,使涉案官员得到相应的惩罚。对违反规定的单位、人员,审计机关可提出上缴收入、退还财产等处理措施和没收、罚款等处罚措施,对违法乱纪案件审计机关提出移送处理意见。
  4.审计执行。执行部门在法制审理部门最终的审计报告定稿后采用跟踪审计方式对被审计单位和涉案人员进行跟踪审计。执行部门不仅要负责监督官员腐败案件处理后的纠正和制裁情况,还要保证最终审计报告中所提出的整改建议能够付诸实践,简而言之,执行部门需要将书面的审计要求转化为现实中可见并且有效的治理决策。在此过程中,审计机关能够对其打击官员腐败的力度和效用进行调查跟踪,在监督的同时可进行下一步整改规划。
  (二)监察委在政府官员腐败治理中的法定职权分析
  监察委是以监察公职人员、廉政建设和反腐败为主要工作,兼并检察院部分职能,并和纪检委、监察局合署办公,对公职人员的违法犯罪行为实行全覆盖监控,其法定职权包括:
  1.监督权。为保证所有公职人员在职权范围内合理使用公权力,监察委在职能、责任、权力、廉洁、道德等多方面对公职人员进行监督检查,表现在基于法律、法规、规章等法律政策性依据对公职人员行为的合法性做出判断,并基于最低限度的理性、社会公德等依据对公职人员行为的合理性做出判断。除设立各级监督管理部门监督政府官员日常行为以外,各级监察委设立信访举报中心,接受并处理群众的检举、控告等。
  2.调查权。在原有的调查权基础上,监察委吸收检察院职务犯罪惩治、行政监察和预防腐败的职能,使得监察委的调查权具有综合性和功能性,具备行政调查和刑事侦查两种职能(马柳颖等,2018)。在监督过程中,监察委有权依法对涉嫌职务违法与职务犯罪的公职人员进行进一步调查。监察委可以采取一系列调查手段,如对涉案人员进行谈话了解情况、对相关材料进行扣押、鉴定等,或者采取冻结、查封等强制措施。《中华人民共和国监察法》将“规定时间”“规定地点”这两项特别调查措施改为“留置”,在短时间内限制被调查者人身自由,及时调查案件情况,使监察权力更为严厉。
  3.处置权。在官员腐败案件查证属实之后,监察委具有处理和惩治的权力。各级监察委在监督、调查目标官员之后需要对发现的腐败问题进行处置,对于违反纪律、法律、命令等的政府公职人员,监察委按照问题严重程度做出政务处分决定、问责、公诉等。相关机构依据监察委所提出的处置意见进行实施。
  二、审计机关与监察委协同治理腐败的现状分析
  (一)审计机关与监察委协同治理腐败的成效分析
  国家审计机关与监察委协同维护着国家经济的健康发展和社会的和谐稳定,审计部门的监督和监察委的监督在针对腐败治理的工作上有所联系,然而,腐败治理需要各部门实现绝对的独立性以及专业性,这使得二者必须要在工作上进行协调合作而非进行整合(秦前红,2017)。二者协同治理腐败的成效包括:一是在监控目标方面,二者虽是共同致力于反腐倡廉工作,但是审计机关在反腐倡廉的同时强调对经济活动的监管;二是在监督对象方面,审计机关的监督对象包括各级人民政府、国有企业、国有资产控股企业和各层级事业单位等,涉及到具体个人和项目、资金或者政策,而监察委的监督对象则是所有行使公权力的国家公职人员;三是在监督内容上,审计机关主要对目标单位的经济活动事项进行审计,侧重于经济层面,而监察委的监督内容重在遵守党章、宪法和法律,侧重廉洁办公遵纪守法方面;四是在级别方面,监察委由各级人大产生,级别与同级政府、法院、检察院平行,地位较之前大大提高,而审计机关是政府的组成部门,级别较监察委低;五是在监督方法方面,审计机关主要使用会计数据、会计凭证、经济活动证明材料等进行监督,而监察委则以案件受理、初步核实、立案检查和移送审理为主要流程,其案件的检查许多都要基于审计部门所提供的线索和实质性资料。
  (二)审计机关与监察委协同治理腐败的局限性分析
  近年来各级监察机关和审计署多次印发通知强调二者协同配合的重要性,以求在案件处理、信息共享上获得新进展,从而提升治理官员腐败的强度和广度。为了响应此号召,许多基层政府进行体制改革,使得纪检监察审计部门联系更加密切,但所采用的一些政策和方式存在许多缺陷。在工作机制方面,以反腐倡廉为目标的“联动机制”正在被推行。它包含了二者在信息反馈、移送协作、会议协商、责任追究等方面的合作,以求二者在治理官员腐败工作的各个阶段都相互配合。“联动机制”的创新构想虽在21世纪初便已成文,然而大部分地区出台的文件内容类似,阐述过于宏观、笼统,没有对具体问题进行具体分析,如在对基本理论、实施路径等问题上,文件缺乏更加明确且详细的阐述,导致政策执行力不够等。在合作平台方面,虽然多地纪检监察和审计等部门建立了联席会议制度,使得二者能在同一个平台上互通信息,协调治理官员腐败的意见和问题,但是,从现状来看,大部分联席会议每年仅召开一到两次,会员为各成员单位所指派的一名负责的相关领导,因此联席会议所起的作用大多流于形式,效果不高。
  此外,虽然强调二者协作配合治理腐败的文件众多,但是实际上大部分地方行政机关对该问题仍缺乏足够重视。根据对江苏与安徽两省的审计机关针对纪检监察审计协作问题的调研发现,出台有关文件的占34%,定期开展联席会议的占13%,而能真正将此问题落到实处的仅占10%(王会金,2015),由此可见,已成习惯的工作机制难以因为简单地配合意见、建立机制而改变,在缺乏详细条款规定的情况下,审计机关与监察委在治理腐败问题上的配合难以获得进一步的发展。在监察委建立之后,如何使监察委和审计部门建立更加顺畅、活跃的沟通机制,及时互补专业信息,共同处理交叉领域信息成为了目前亟待解决的问题。
  三、无影灯效应视角下审计机关与监察委协同治理腐败的原则
  (一)无影灯效应的内涵分析
  无影灯效应是指一种从不同角度照射从而消除手术中物体阴影的医疗器材,它可以应用在其他领域,比喻从多方面多角度着手,从而获得更加完整的结论,减少漏洞和盲点(秦荣生,2010),其基本内涵包括:
  1.足够数量的灯光。根据物理规律我们可以得知,每一束灯光若从单一方向向着不透明的物体照射于其背后必将产生阴影,反之,若灯光能达到一定的数目,实现不同角度的照射,那么阴影便可能淡化。由此可知,足够数量的灯光是制造无影灯的先决条件。
  2.每一束灯光都需要有足够的照射强度。自然环境中大部分光被吸收,那么为了照亮物体,灯光需要达到一定并且相同的强度,使各自影子的淡化程度相同。
  3.每一束灯光都需要有精确的照射角度。在手术上,数个无影灯被摆放在一个圆弧顶状的灯架上,类似于球面的顶部。这样的形状满足了一定数量的灯光从不同角度向下照射的需求,从而使得灯光相互交叠,形成一个无影的区间。
  4.有一个让所有灯光都能在同样的时间、同样的地点、同样的方向从而一起发挥效用的平台。在技术层面上无影灯需要拥有一个使诸多要素联动和整合的平台,使得这些要素连为一体,并在同一时间、空间上有效地发挥效能。无影灯在手术上的应用是通过开关控制时间、圆弧顶架控制位置来实现的。
  (二)无影灯效应视角下审计机关与监察委协同治理腐败的基本原则
  1.审计机关与监察委作为监督者要达到一定的数量规模。随着反腐败力度的加强,当前的腐败问题得到了一定程度的控制,但每年所发现并查处的大量违规数据表明我国腐败治理的效能仍旧不足。按照无影灯效应的基本原理,腐败行为的存在便如被照射物体的黑影,这样的黑暗难以控制和杜绝,其中一个原因便是因为监督者缺乏足够数量,难以照亮每一个角落。审计机关和监察委各自都有其繁重的任务,所以在对某些具体个案的处理上难免力不从心,因此,若强调单一监督向度的主体显然无法满足腐败治理多元化的迫切要求。在官员腐败治理上,若要实现有效的监督体系便需要监督者达到一定的数量规模,那么审计机关与监察委的协同治理便成为了必然。审计机关与监察委在监管职能、监管内容、信息资源、服务主体等方面均存在不同,因此,二者应当实现协同运作,扩大官员腐败监督的数量规模,在政府各层级、社会各阶层分布,形成庞大的腐败监督者队伍。
  2.审计机关与监察委的权力需要达到一定强度。正如每个灯需要发出足够强度的灯光一样,监督权力的强度是淡化官员腐败同区域的本影和半影的重要因素。审计机关与监察委现有的具体权力如下:国家审计机关对腐败治理方面的检查主要在财务收支等经济业务方面,具有检查、调查、取证、建议、处置处罚等权力;在监察制度改革后,监察委收纳了检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪,作为执法机关,监察委主要行使监督、调查、处置等权力,不具备侦查、批捕、公诉权。
  我国治理腐败监督者的权力是由法律所赋予的,当前法律的修正和改革使得监督者的权力有所加强,但仍存在监督权力不足的情况,使得被照物体无法拥有“无影”的效果。在目前的法律层面上,一方面,监察体制改革使得监察委成为一个与政府并驾齐驱并以监督政府公职人员为职责的国家机构,在削弱政府权力的同时将政府权力进一步控制在笼子之中(杨肃昌,2017)。另一方面,审计机关的监督权力以及审计机关与监察委的协同机制并未完善。现有审计相关法律对于审计机关的现实工作缺乏明确、具体的指导,缺乏对特定情况的特定条款,因此在实施过程中难免受到制约。此外,双重领导的机制存在矛盾,省以下地方审计机关不论在领导干部管理还是在经费来源上都受制于地方政府,其治理官员腐败问题上也缺乏独立性,不得不听从地方政府的领导;审计机关与监察委的合作机制更缺乏法律的详细规定,当前有关“协作配合”的通知大部分停留在政府倡导、部门主动的意识层面,大部分机关仍处于独立监督阶段,使得监督的权力有所分散。因此,监督权力的基本规定以及地方性的具体实施措施都应当在法律上有所体现,而两个主要监督者的合作机制也应当落实到点,形成基本工作方法,从而加深审计的深度和广度。
  3.审计机关与监察委应当形成监督广角,构建全方位的监督球面。如表1所示,审计机关审计处理结果近年来取得了较大的进步,金额计量以及非金额计量的问题个数均明显增加,这除了与审计署本身的审计权力(即无影灯效应第二要义)有关以外,更与司法、纪检部门工作的合作有着很大的关系。
    在治理官员腐败中,无影灯的第三个要义意味着审计机关和监察委都需要有自己所确定、独立的位置,从而形成立体、全方位的监督角度,从多个渠道、多个层次交叉照射,从而有效消除腐败监督阴影。审计机关与监察委在审计客体、工作方向、方式、内容上的不同代表着二者的协同能够增加腐败监督角度的层次。因此,在构建立体式监督网络过程中,应当广泛利用审计机关中的财政审计、金融审计、企业审计、民生资金和项目审计、资源环境审计、经济责任审计等多方面审计的内容,结合监察委,从道德操守、职务履行情况、职务违法犯罪等角度,形成严密的监督体系,利用各个角度的监督反映各个地方所发生的问题,最大程度地发现腐败并及时控制腐败。
  4.需要一个使审计机关和监察委同时同地共同发挥作用的平台。无影灯的第四个要件是无影灯效应最终成功的关键。在实验中,无影灯的接合器为所有灯光提供了一个同时、同地合作的平台,因此,对于腐败治理而言,审计机关与监察委的协同治理也需要这样的一个监督平台。现实中的监督平台往往以联席会议、网络等形式,线下会议能够使双方分享实物证据、纸质材料等,并能够详细沟通工作情况,而线上平台则利用渠道多、覆盖广的优势快速汇集、处理电子讯息,整合资源。此类即时性跨部门交流平台能够使得双方工作人员在审前、审中、审后过程中及时交流信息,确定工作目标,并对监督对象、监督范围、审定证据、审定结果等方面进行即时性交流和分享,将工作材料透明化、公开化、共享化,破除二者工作时间以及地域的屏障,使得审计机关和监察委这两种灯光能够同时、同地发挥效用。因此,政府应当尽快发展线上线下的“无影灯平台”,使腐败治理的效率达到最高。
  四、无影灯效应视角下审计机关与监察委协同治理腐败的改进对策
  (一)审计机关与监察委应当加强整合资源,扩大监督角度和力度
  基于无影灯效应及原理,审计机关与监察委协同治理腐败,其资源整合的对策包括:
  一是整合人力资源,部门之间进行交叉任职和人员调用(周志祥,2014)。这样,在审计机关与监察委的工作过程中,我们便可以选任监察委干部兼任审计机关干部,弥补两部门之间的信息不对称问题。在具体工作中,审计机关经常会遇到客体交叉、违纪交错、方法受制的情况,这种情况下,监察委不仅需要派出监察人员指导、支持一线审计人员的工作,还要记录重合问题、权限受制问题,及时反馈上级部门。同样,在案件侦查过程中,审计人员可利用经济、金融和财会知识分析经济案件的可疑问题,用Excel、SPSS等专业数据处理软件进行数据分析,支持案件侦查。
  二是整合信息资源,建立信息共享机制。审前二者应当基于各种所掌握的初步监督结果和初核信息确定进一步调查的对象,审中二者需要通力合作、共享信息,从各自的角度寻找、定位问题,审后审计机关提供审计结果,移送案件线索,合并监察情况和审计报告中的相关内容,确定处理意见、惩治程度和后续防控措施。具体而言,审计机关可通过经济责任、政府投资、专项资金等方面的审计发现疑点线索后移交监察机构,而监察机构则通过收集相应审计信息形成监察目标的精确定位,并通过执法办案中获取的监察资料全面了解信息,介入有针对性的审查。
  (二)国家应完善相关法律,从法制上保障二者协同监督的强度
  监督的独立程度和监督对象的广度决定了无影灯效应中灯的数量、强度和角度。为了保障审计机关与监察委协同治理腐败问题,相关法律法规的完善路径包括:
  1.从法制上提升审计机关和监察委各自治理腐败问题的力度。由于新监察体制正在探索阶段,我们仍需要根据现实的例子和数据来反馈体制改革所带来的影响,因此,监察体制相关法律仍需要根据将来的统计数据和治理结果来进行相应的修改。但不可否认的是,监察体制改革已在很大程度上加强了其治理官员腐败的力度和效率,因而相对而言,审计机关的治理力度未有明显加强,仅存在少数改革,如正在探索的省以下人财物统一管理等。因此,审计机关应当借鉴监察体制的顶层设计和改革路径,如成立国家审计委员会直接对人大负责等(王彪华等,2017)。
  2.构建高效的审计机关与监察委的协同协调机制。目前协同协调机制仍处于探索阶段,各地的发展速度、程度均不相同,这使得各地治理官员腐败问题的效率相差较大,所以各地区应建立具有地区特色的协同机制。首先,各地区应当探索各类现有机制与该地区实际人员状况和官员腐败情况的配合效果,使之符合该地区各部门的工作方式和习惯。其次,各级政府应当颁布详细具体的协同机制条款,规定各部门在治理特定腐败问题中的职责、在线索移送中的配合流程、在信息共享中的沟通流程、在反馈结果中的联合措施等,落实到点,为审计与监察委的协作配合提供明确的制度保障。再次,审计机关与监察委的协作机制更应规范化、法律化,根据地方特色制定硬性化的地方性法规,使这台“协同反腐机器”有条不紊地运行并提高其运行效率,深化改革的力度。
  (三)构建并充分利用协同合作的平台,使二者共同发挥作用
  审计机关与监察委在处理官员腐败问题中可以选择两种协同治理的组织形式——正式组织形式和虚拟组织形式(王会金,2015),设立固定组织部门以协调二者的日常工作,或者采取灵活的组织形式,不定期进行信息互通、案件讨论。在探求切实有效的无影灯作用平台中,我们应当分析各种组织形式的效率和效果,决定二者协同平台的形式和特点。由于官员腐败治理案件数量庞大、案例复杂、时间地点灵活,通常需要临时构成调查小组,因此该无影灯平台应当以虚拟的协同形式为主,利用临时性联席会议和网络平台进行实时交流,及时讨论该案件的问题并分享案件线索,并以正式的协同形式为辅,在固定的组织部门中定期分析工作问题,讨论工作结果,以求在将来的合作中提高效率。
  五、研究结论
  在监察体制改革的背景下,本文基于无影灯效应理论,对审计机关与监察委协同治理政府官员腐败的机制构建与实施要点进行了初步的探讨。研究结果证明,审计机关与监察委的协同运作要符合无影灯效应的四大要义,增加审计机关与监察委的数量、加强监督力度、扩大监督角度、构建高效协同平台是追求腐败“无影”的必由之路。在该理论基础上,本文提出了审计机关与监察委在资源共享、法律基础、协同平台三大方面的设计思路,但由于现实的协同体制改革需要结合各地方行政体制、工作特点等多方面的因素,具体的改进路径仍然需要各地综合其地方特色根据现实的数据予以修正。X
 
参考文献:
    [1]马柳颖,黄小龙,曾涛.监察委调查程序设置反思——以《监察法(草案)》规定为视角[J].政法学刊,2018,(1).
  [2]秦前红.国家监察委员会制度试点改革中的两个问题[J].四川师范大学学报,2017,(3).
  [3]秦荣生.无影灯效应原理与我国政府审计监督[J].审计研究,2010,(5).
  [4]王会金.反腐败视角下政府审计与纪检监察协同治理研究[J].审计与经济研究,2015,(6).
  [5]闫建明.审计制度创新与完善之审计职权“四分离”[J].时代经贸,2015,(19).
  [6]杨肃昌.法治视野下的国家监察体制与审计体制改革[J].人大研究,2017,(6).
  [7]周志祥.如何整合审计与纪检监察资源[J].审计月刊,2014,(11).
  [8]王彪华,王志伟.国家监察体制改革背景下的国家审计发展探讨[J].审计月刊,2017,(10).

文章刊登于《商业坟场》2018年第17期

无影灯效应视角下审计机关与监察委协同治理政府官员腐败的对策研究.pdf
 

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