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高校总会计师制度的实施效用与政策建议——基于江苏省试点高校的调查

  

  □王卫星(教授/博士) 王 爽 (常州大学 江苏常州  213164

  ◆基金项目:江苏省高校哲学社会科学研究项目“基于财务绩效视角的高校总会计师制度及财会团队建设研究”(项目编号:2016SJA630003);江苏省高校品牌专业建设工程资助项目(项目编号:PPZY2015C227

■中图分类号:F233  文献标识码:文章编号:1002-5812201722-0004-03

 

 

摘要:我国高校建立总会计师制度有着深刻的理论依据、法规依据和现实需求。无论是从制度环境、还是人才储备等方面,高校实施总会计师制度都具有可行性。文章通过对江苏省试点高校的调查发现:实施总会计师制度后,学校在建立健全财务制度、强化内部控制和财务管理等方面取得了明显成效。上级主管部门要在优化环境、完善制度、选拔人才、业务管理等方面做出更多的努力,积极推进高校总会计师制度的落地实施。

关键词:高校  总会计师制度  实施效用

 

1979年教育部颁发的《教育部部属高校〈会计人员职权条例〉实施细则》明确设置高校总会计师以来已有30多年,然而,时至今日,高校总会计师制度仍然处于“推而不广”和“绩效偏低”的尴尬境地。调查资料显示,到2015年全国“985”和“211”高校实施总会计师制度的仅占16%;抽样调查数据显示,江苏省省属高校实行总会计师制度的比例不超过10%。在当前企事业单位强化内部控制、重视财务管理的宏观环境下,在高校进一步推进总会计师制度正当其时。2014年江苏省开始在高校实施总会计师制度试点,该项工作开展三年多来,在高校管理中引起了极大关注。本文从调查江苏省试点高校实施总会计师制度情况入手,分析其实施效用,提出推进高校总会计师制度实施的政策建议。

  一、高校建立总会计师制度的必要性

  (一)理论依据

  高校设置总会计师制度的理论依据是大学治理理论。大学治理从本质上讲是基于所有权与管理权分离而建立的不同治理主体之间权力分配和制衡关系的制度安排,是通过一定的激励和约束手段调动各种因素、协调各种关系,以实现办学目标的组织和运转机制。从外部看,大学治理主要是协调学校、政府与社会的关系;从内部看,主要是协调大学内部组织、工作和人员之间的关系。无论是内部还是外部,在市场经济条件下,高校由各种经济活动而产生的多种经济关系的协调是十分重要的。由上级部门委派总会计师到高校,有利于学校更加专业地处理内外部各种经济关系和财务关系,建立健全财务与资产等管理制度体系,更有效地控制财务风险、提高资金使用效率。

  (二)法规依据

  自1979年教育部明确要求部属高校设置总会计师岗位以来,国家及有关部门先后出台了多项法律、行政法规、部门规章和规范性文件,近年来的主要文件有:1991年原国家教委和财政部联合下发的《关于高等院校贯彻〈总会计师条例〉的实施意见》中提出:“在规模较大院校设置总会计师,协助校(院)长全面领导学校的财经工作,是非常必要的”,“在校学生规模在3 000人以上,年资金流量在1 000万元以上普通高等学校,均应积极创造条件,逐步设置总会计师。”1994年原国家教委发布的《关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知》中提出:“委属高校日常财经工作原则上坚持实行校(院)长领导下的总会计师经济责任制。”1996年财政部印发的《会计基础工作规范》第九条规定:“大、中型企业、事业单位、业务主管部门应当根据法律和国家有关规定设置总会计师。”2007年教育部和财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》规定:“规模较大的高等学校按国家有关规定经批准可以设置总会计师岗位,协助校(院)长全面领导学校的财经工作,直接对校(院)长负责。”2011年教育部和财政部发布的《高等学校总会计师管理办法》规定:“高等学校设置总会计师岗位。总会计师为学校副校级行政领导成员。”

  (三)现实需要

  1.高校的经济活动越来越复杂,资金运转量逐年增加。近年来,高校不仅承担着繁重的教学、科研任务,而且在服务社会、传承文化方面发挥着越来越重要的作用,经济活动也从教学延伸到科研、产业、基本建设、国际交流合作等方方面面,学校的资金需求量和运转量不断增加。据统计,2016年江苏省省属28所全日制本科院校总支出规模为271.26亿元(其中:支出规模最大的学校为31.08亿元/年),校均9.69亿元,支出规模远远超过教育部和财政部规定的“年资金流量在1 000万元以上普通高等学校”应设置总会计师的标准。

  2.高校资产存量巨大,对资产管理水平要求越来越高。1999年高等教育扩招后,绝大多数高校启动了一轮大规模校园建设,近年来政府推进的高等教育内涵发展和质量提升工程,高校在实验室建设上投入较大,学校的资产规模逐年扩大。2016年末江苏省28所省属本科院校总资产规模为914.29亿元,校均32.65亿元,其中资产额最高的学校达83.52亿元。如此多的资产如何保证其安全完整?如何实现保值增值?如何提升其使用效率?这也是高校目前财务所面临的重大课题。

  3.高校在规模扩张时期形成的巨额债务化解任务成效显著,但是财务风险依然存在。2016年江苏省55所高校和高职院校中,有银行贷款占学校的83.6%,其中28所省属本科院校年末贷款总余额尚有84.11亿元,校均3亿元,贷款余额超过5亿元的有5所学校(最高一所学校贷款余额为15.23亿元)。不少学校还有工程欠款,贷款风险仍然存在。由于不少高校分管财务的副校长不是财务或经济管理专业人才,很难从学校层面高度重视财务工作,因此,政府委派高水平、专业化的人选到高校担任总会计师,有利于高校内部控制的全面推进,有利于科学安排资金,提高资产使用效益,有利于对重大决策和财经法规的执行情况进行监督,保证资产安全完整和有效利用,更好地控制财务风险。

  二、高校建立总会计师制度的可行性

  (一)总会计师制度推行试点积累了大量的宝贵经验

  江苏省总会计师制度从2014年开始启动,目前已运行了三年。调查结果显示,总会计师制度的试点运行良好,总会计师到岗后开展了大量的、具有专业管理水准的工作,取得了很好的成就,得到了所在高校的认可,为总会计师制度的全面实施积累了宝贵的经验。

  (二)高校财务队伍素质快速提升

  江苏省高校近年来财会队伍呈现出专业化、年轻化的特点,学历层次不断提高,职称结构不断优化。据省教育厅统计,2015年末江苏省55所本科和高职院校中,40岁以下高级会计师占总人数的23%,博士、硕士占总人数的26.9%40岁以下人员占总人数的49%

  高校财务处负责人具有正高专业职称的有6人,占11%;具有副高专业职称的有13人,占24%。且有一批具有丰富的实践经验和管理经验的财务处负责人,其中,20年以上会计岗位工作经历的有27人,10年以上的有10人。通过省教育会计学会与省总会计师协会联合举办的总会计师培训班,有30多名高校财务处长系统地学习了总会计师应具备的相关知识,并取得培训结业证书。

  (三)在高校推行总会计师制度具有良好的环境

  江苏省各高校领导班子目前都比较重视财务工作,希望学校的财务工作能有效地服务于高校的内涵发展和“双一流”建设。调研中了解到,校领导愿意把财务工作交给更专业的理财专家来管理,以便更好地解决当前学校发展中遇到的资金等困难问题,规范财务管理,控制财务风险,为学校的发展奠定良好的基础。

  三、江苏省高校实施总会计师试点情况调查

  课题组调研走访了6所已经委派了总会计师的试点学校,调研情况总结如下:

  (一)总会计师分管工作情况

  目前,所调研高校的总会计师工作均得到所在学校领导的大力支持,职责落实到位,工作分工基本上是分管财务和资产,部分学校总会计师还分管招投标、资产经营公司等工作。鉴于原来的领导分管财务模式中,学校的资产、财务分属不同领导分管,有些总会计师到任后,通过校内机构改革,调整了一些部门的职责,理顺了关系,将总会计师财务、资产管理职责落实到位。

  (二)总会计师开展工作取得的成绩

  1.以制度建设为抓手,夯实财务管理基础。高校总会计师任职后,十分重视制度建设,通过对学校已有制度进行梳理,重点做了两方面工作:一是补充和修订了本校的财务、资产相关制度,进一步规范了财务管理;二是注重制度的顶层设计,关注各部门所制定制度之间的协调性,注重实体性规范和保障性规范相互结合和配套,通过精简流程和科学调整,提高了制度的针对性和可操作性。

  2.以预算编制为抓手,提升资金使用效益。压缩校内预算赤字,降低财务风险。当前,不少高校快速发展的资金需求与有限的财力之间矛盾突出,因此一些学校存在着校内赤字预算现象。高校不仅有银行贷款和工程欠款等外债,也有不少“内债”,即专项经费形成的前期结转,两项因素结合会对学校的预算收支平衡产生较大冲击,增加了高校运行的财务风险。总会计师到任后加大预算管理力度,采取多种措施优化预算编制与管理。

  3.以内控建设为抓手,完善日常财务管理。以当前政府大力推进行政事业单位内部控制为契机,全面梳理学校经济活动中的风险点,建立系统的学校内部控制制度,同时积极推进内部控制制度的落地实施,对学校财务运行中存在的问题及时纠偏或改进,保证财务复核岗、稽核岗不缺位,强化稽核制度;成立财经工作领导小组,对学校重大财经管理活动和重要经济问题集体研究与决策;推进财务信息公开,增强内部监督;加强财务信息化系统建设,促进信息沟通协调。

  4.以精细化管理为抓手,提升财务管理水平。总会计师通过注重抓精细化管理,促进学校增收节支,提高资金使用效益。如某高校目前仍有较高的银行贷款余额,每年的利息支出成为学校的沉重负担,该校总会计师到岗后,一方面摸清学校资金家底,采取措施合理配置资金、调整债务结构、尽可能压缩贷款规模,同时多方协调实现原有贷款利率下浮5%,大大降低了贷款利息支出,当年为学校节约资金近1 000万元。加强专项经费管理,财务管理工作重心前移,加大事前管理的工作力度。在项目执行期,对专项经费的使用进度和使用情况建立按月通报制度,管理效果逐步显现。积极开展财务分析工作,用数据说话,以分析发现问题,通过更加专业的管理,增强了财务在重大决策中的话语权,增强了对学校经费的统筹和管理力度。

  5.以资产清查为抓手,促进国有资产保值增值。调研中总会计师均对资产进行了清查,完善资产管理的程序,理顺资产管理体制,坚持资产定期盘点制度,完善资产管理信息系统,进一步规范资产管理。如某高校在资产清查中发现,所在地镇政府尚欠拆迁款2 400万元,总会计师通过和政府部门主动沟通,一期收回资金800万元,解决了历史遗留问题。同时,总会计师对学校的房产进行了清理,对房产的租赁期限、租赁对象、招标方式等进一步规范管理,改变原来多头管理、存在管理真空地带的状况,增加了租赁收入,增收效益明显。

  四、对江苏省实施总会计师制度的建议

  (一)尽快出台总会计师管理相关制度

  出台高校总会计师制度,明确权责。现有的总会计师制度以企业实施总会计师制度为基础,对高校有一定的参考作用,但是没有体现高校财务管理的特点。江苏省应该建立符合省内高校特征和现实情况的总会计师制度。一是明确设立总会计师岗位的必要性。在已有相关规定中虽多次提出要在高校中建立总会计师制度,但从目前来看,这些文件推而不广,推进步伐较慢。因此,要加快江苏省总会计师制度的实施进程,首先应出台符合江苏省情况的高校总会计师管理条例,以高校资产规模、学校规模等方面为依据,从制度上保证“总会计师制度”尽早落实到位。二是明确权责,为高校总会计师工作的开展提供政策依据。首先,进一步细化高校总会计师制度的职责、权利与义务,保证高校总会计师的工作有法可依。其次,通过规范的制度设计,加强对总会计师的绩效考评,以此作为总会计师的工作绩效评估依据。再次,基于高校总会计师制度机构的职责、权利与义务,合理分权,有效放权,出台相关政策制度,规范高校总会计师制度的运转。

  (二)优化选拔体制,专业化是必备条件

  选拔高校总会计师,应当将专业化作为必备条件之一,即应当选拔具有高校财务、资产等相关专业能力或具有财务、资产管理经验的人才来担任总会计师。如果总会计师不熟悉高校的具体运行情况,不了解教学、科研、后勤、校产等经济活动的运行规律,开展工作存在较大困难,也不利于学校师生认可总会计师制度。建议江苏省在出台高校总会计师相关规定时,对所选派的总会计师提出专业化的要求,对所选拔的总会计师的教育背景、专业职称、工作岗位任职年限等提出明确的要求。

  (三)完善总会计师委派制度

  一般来讲,省教育主管部门和财政厅相关部门对高校包括预算在内的财务管理工作情况了解的比较清楚,建议在选拔高校总会计师时,听取主管部门和财政部门的意见。

  建立总会计师“双考核”机制。目前总会计师和其他校领导一样按照省管干部考核,没有按照总会计师制度考核。教育主管部门缺乏考核,总会计师开展工作缺少依据和指导,有可能逐渐与原来的分管财务的校领导工作趋同,导致总会计师制度的推行产生递减效应。通过建立“双考核”机制,与激励机制相结合,总会计师向主管部门述职,促使总会计师不仅要对学校负责,还要向主管部门负责,更利于总会计师工作开展。对于总会计师的委派制度,不能简单地理解为上级组织部门异地任命就能实现。参考上海市高校总会计师的委派制度设计,可以考虑将总会计师的人事关系留在教育主管部门或财政部门,实现真正意义上的委派,这更有利于总会计师在高校履职。

  (四)创造总会计师履职的良好环境

  首先,要重视高校总会计师的培训工作。高校总会计师有的曾任高校财务处长,有的曾任职政府部门,对总会计师的职责认识和开展工作的思路、方法差异较大。建议对总会计师实行任前培训,为他们上岗履职创造打下良好基础。任期中,主管部门也需要定期组织专业培训和工作经验交流,及时传达上级部门管理的精神、思路和政策,同时也了解他们在工作中所面临的问题。通过定期培训,提升总会计师的任职能力;通过交流和指导,及时帮助他们解决相关困难和问题。其次,总会计师工作开展情况、职权落实到位,与学校主要领导对财务工作的重视程度密切相关。建议政府相关部门利用召开的高校领导会议或财务工作会议等机会,对学校主要领导进行财务相关法规政策解读或财务主要知识培训,这样既有利于提升他们的工作能力,又有利于总会计师更好地开展工作。再次,相关主管部门定期对会计基础工作规范落实情况检查,推动总会计师权责的落实到位。

  (五)建议高校的总会计师实行异校委派,不一定要实行异地委派

  处于同一地的不同高校完全是两个不同的经济主体,不像同一地方的企业可能存在产业链等关系产生关联交易或其他经济利益联系。如果在全省高校全面实施总会计师制度,全部异地委派会给总会计师们带来很多现实困难。Z

 

 

参考文献:

  [1]肖中瑜,张学敏.论高校总会计师制度的多重治理逻辑[J.国家教育行政学院学报,2016,(1.

  [2]王卫星.内部控制——基于高等院校的研究[M.北京:北京大学出版社,2008.

  [3]孙绵涛.大学治理:治理什么,如何治理[J.教育研究,2015,(11.

文章刊登 于《商业 会计》2017年11月第22期

高校总会计师制度的实施效用与政策建议——基于江苏省试点高校的调查.pdf

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