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后精准扶贫政策跟踪审计重点和路径研究——基于17个案例的模糊集定性比较分析

 【基金项目】   山西省“1331工程”重点创新团队建设计划(晋教科[2017]12号);山西省科技厅软科学研究项目(项目编号:2018041071-1)。

 

 

李保伟(副教授)  刘伟娟  李艺晖(山西财经大学会计学院 山西太原 030006)

 

 

【摘要】  政策跟踪审计是监督公共政策高效执行的一种重要政策纠偏反馈机制。文章基于审计署对精准扶贫政策跟踪审计的具体要求,构建了实现高减贫成效的影响因素框架,以2017—2018年全国17个省、自治区和直辖市的精准扶贫政策实施情况为研究对象,运用模糊集定性比较分析方法(QCA)进行分析,得出以下结论:揭露扶贫领域重大违纪违法问题、监督扶贫项目建设运营情况以及监控扶贫资金使用绩效始终是后精准扶贫政策跟踪审计工作的重点,最后提出两条高效审计路径。

关键词】   后精准扶贫政策;政策跟踪审计;定性比较分析方法

【中图分类号】  F239  文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812202022-0063-04

 

一、引言

目前,我国总体上已基本实现了全面建成小康社会的目标,在此背景下,扶贫政策也将由精准扶贫政策转向后精准扶贫政策,防止返贫是实现长期有效脱贫的第一要务。在该任务目标下,党和政府承担的责任不减,扶贫主要政策不断,扶贫工作队不撤,帮扶责任人不变。可以看出,后精准扶贫政策无论是在主要政策顶层设计还是政策落地相关资源人力投入方面,都与精准扶贫政策大体相同,所实施的后精准扶贫政策本质上是精准扶贫政策的延续。为了保证后精准扶贫政策的高效落实,需要借鉴我国在精准扶贫政策实践中积累的成功经验。已有研究表明,精准扶贫政策跟踪审计对政策的落实起到了积极的正向作用。

然而在实际实施过程中,精准扶贫政策跟踪审计仍然面临着审计范围广而任务量大、重点不清晰而导致审计资源错配、现有审计技术具有局限性而审计资源不足等问题。后精准扶贫政策跟踪审计如何在汲取精准扶贫政策跟踪审计成功经验的同时解决上述审计实践中面临的问题,从而提高审计的质量和效率,这是亟待解决的问题,也是本文的研究重点。

二、文献综述

后精准扶贫政策是我国经过精准扶贫、精准脱贫的努力后,在实现2020年全面建成小康社会的目标背景下,对仍然存在的贫困问题提出的治理政策,是公共政策的组成部分。

(一)后精准扶贫政策相关研究。在2020年全面脱贫目标基本实现之际,我国学者更加关注后精准扶贫阶段的扶贫路径创新研究。汪三贵和曾小溪(2019)认为,在后精准扶贫阶段坚定城乡一体化、破除城乡二元化是贫困治理的必经之路。刘建(2019)认为,后精准扶贫阶段,在政策制定方面,应在完善扶贫产业利益联结机制的基础上,通过“以奖代补”“以购代捐”等形式,激励扶贫产业的长久持续发展,应建立选派第一书记的长效工作机制,完善基层贫困治理结构,着力于社会化发展下贫困治理体系的改善,构建政府、社会与农民合作共治的贫困治理体系,从而实现农村精准扶贫与乡村振兴战略的无隙对接。陈弘(2019)认为,后精准扶贫阶段的政策部署有三大要点:首先要调整农村扶贫战略,要从全面抓举转向难点突破,集中精力“打硬仗”“啃硬骨头”;其次政策目标要从减贫脱贫转向防范返贫来促进长久脱贫;最后要从扶贫开发转向多维度的贫困综合治理,包括完善教育贫困、社会保障贫困体系,以及加强农田水利基础设施建设等,斩断贫困之根。

(二)后精准扶贫政策跟踪审计相关研究。目前,后精准扶贫政策还处于发展起步阶段,关于后精准扶贫政策跟踪审计的相关研究较少,但是我国在精准扶贫阶段实施的精准扶贫政策跟踪审计积累了大量宝贵的理论以及实践经验,对后精准扶贫政策跟踪审计具有至关重要的借鉴意义。

首先是关于构建精准扶贫政策跟踪审计评估体系方面。李晓冬(2020)基于公共政策评估体系的“形式、事实、价值”三维度构建了精准扶贫政策跟踪审计逻辑体系。王帆(2019)依据2016年审计署发布的《关于进一步加强扶贫审计,促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》中提出的对开展扶贫审计工作的指导方针,构建了精准扶贫政策跟踪审计评价体系。其次是关于精准扶贫政策跟踪审计的思路和方式方法方面。吕劲松(2019)基于西南四省/直辖市经验数据的实证检验发现,精准扶贫政策跟踪审计在政策制定环节明显滞后,审计机关要对政策前期制定和项目论证阶段进行有效监督,发挥审计的预防功能;应将审计内化为扶贫项目执行过程中的固定环节,克服事后审计滞后的局限性。最后是关于精准扶贫政策跟踪审计内容方面,剧杰等(2019)认为政策落实跟踪审计需要进一步从体制、机制上解决问题,提升政策落实效果,审计发现问题后应要求被审计单位整改并评价其整改的信息披露。刘国城等(2019)认为精准扶贫政策跟踪审计的重点是对“精准”的审查,包括精准规划、精准识别以及精准落实三方面。洪宇(2020)通过对现有政府审计问责体制的分析,从主体、内容方面完善了审计问责制的实现路径。

综上,后精准扶贫阶段的贫困治理主要是针对剩余贫困人口复杂贫困情况的“硬骨头”、脱贫脆弱性以及高返贫风险等问题提出的转型治理途径研究。而关于精准扶贫政策跟踪审计的研究,我国学者从审计评估体系、思路与方式方法到审计内容方面都有所研究,但缺少对精准扶贫政策跟踪审计的路径以及重点进行的实证验证探索。本文从精准扶贫政策跟踪审计为达到高减贫成效的最终目标出发,构建了实现高减贫成效的影响因素框架,以2017—2018年全国17个省、自治区和直辖市的精准扶贫政策实施情况为对象,运用定性比较分析方法(QCA),找出能够实现高减贫成效的后精准扶贫政策跟踪审计的重点和有效路径。

三、研究设计

(一)研究方法。本文采用定性比较分析方法(Qualitative Comparative Analysis,简称QCA),既适用于对大样本的分析,对中小样本的分析也有着独特的优势。该方法是由美国社会学家查尔斯·拉金(Charles C. Ragin)于1987年提出的,是一种基于案例比较来挖掘多个案例之间所具有的普遍共同特性的方法,在非对称、等效性、并发因果假设下,运用集合隶属关系进行思想试验,研究复杂性因果关系下的社会管理问题,是传统大样本统计分析与个案定性分析的创新。该方法认为单个因素对最终结果的影响不能独立衡量,需要通过布尔代数算法找到该因素与其他因素的有关组合来共同决定结果的状态,从而重点研究因素组合所产生的众多组态中对最终结果最具实践意义以及最具解释力的组态。因此该方法需要重点关注两个指标,分别是案例一致性(consistency)和案例覆盖度(coverage)。其中,案例一致性用来评估因素或因素组合是否是决定结果的充分条件,高于可接受的经验标准值则可靠性就越强;案例覆盖度,也就是通过一致性检验的组态在多大程度上解释了结果,反映了组态的经验切题性或重要性(Ragin,2008)。本文采用了能够处理程度性变化问题的模糊集定性比较分析方法(fsQCA),使得数据分析更为准确。

(二)框架构建和案例选取。

1.框架构建。为了更好地服务于精准扶贫政策的落实,2016年审计署发布了《关于进一步加强扶贫审计,促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》,该文件是各地审计机关后续开展精准扶贫政策跟踪审计的实践指南。该文件尤其对精准扶贫政策跟踪审计的实践重点提出了明确要求,具体包括审计在实践中应重点关注扶贫资金使用情况、扶贫项目建设运营情况、扶贫政策落实情况、扶贫体制机制运行情况以及重大违纪违法情况等五方面。基于此,本文构建了由上述五项因素组成的实现高减贫成效的模型框架,以研究达到精准扶贫政策目标的核心重点和有效路径,从而为后精准扶贫政策跟踪审计的高效开展指明审计重点和路径。

2.案例选取。精准扶贫、精准脱贫是打赢脱贫攻坚战的全国性的首要任务。遵循QCA对于中小样本的案例选择原则,本文最初选取了全国20个省、自治区和直辖市作为研究样本,后期经过数据整理,剔除数据不完整的样本,最终得到17个样本,时间限定在2017—2018年。

(三)数据收集及变量度量。

1.数据收集。对于条件变量,本文依据审计署官网中公布的2017—2018年度《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》报告中脱贫攻坚模块所公开的审计数据,以及各个省、自治区和直辖市纪检委官方网站中公开披露的扶贫领域内违纪违法的典型案例,进行手工汇总整理,最终得到17个省、自治区和直辖市精准扶贫政策实施情况的完整数据。对于结果变量减贫成效,本文根据国家统计局在2019年发布的2018年各省农村贫困发生率以及2018年发布的2017年各省农村贫困发生率统计指标进行整理收集。

2.变量度量。由于审计机关在对各省进行精准扶贫政策跟踪审计时所抽取的被审计的县级数量不同,为了消除县级规模数量的影响,使得各省、自治区和直辖市的数据可比,本文根据各个变量所收集数据的特点,进行了取平均值处理。下页表1直观地展示了各个变量的度量指标以及计算公式。

四、数据处理与结果分析

(一)变量的校准。给案例赋予集合隶属的过程就是校准(杜运周等,2017)。把变量再校准为集合,需要依据理论和实际的外部知识或标准设定3个临界值:完全隶属、交叉点以及完全不隶属,转变后的集合隶属介于0—1之间。本文将5个条件变量的3个锚点分别设定为样本数据的上四分位数、上下四分位数的均值、下四分位数(Fiss,2011)。结果变量即减贫成效,截至2018年年末,农村贫困发生率在小于3%的区间内,表明减贫成效非常显著,所以案例结果变量取值完全隶属值为1,其他情况则表明减贫成效不显著,案例结果变量取值完全不隶属为0,各变量的校准锚点如表2所示。(表略)

 

本文使用fsQCA 3.0软件来分析17个省、自治区和直辖市影响减贫成效的案例数,使用表2所确定的锚点,运用fsQCA 3.0软件的Calibrate程序来校准,结果如表3所示。

基于已经校准后的数据,依据Fiss(2011)的建议,将一致性阈值设定为0.8,案例阈值设定为1,剔除其中的冗余条件组合,构建真值表,最终保留了全部案例。

(二)组态分析与核心要素分析。运用模糊集定性比较分析法会得到3类解:复杂解、简约解以及中间解,一般而言,中间解优于另外2种解(伯努瓦·里豪克斯等,2017)。根据简约解和中间解来区分组态的核心条件和辅助条件:若一个前因条件同时出现于简约解和中间解,则是对结果产生重要影响的核心条件;若此条件仅出现在中间解,说明其在结果的产生之中起到了辅助作用,是辅助条件(杜运周等,2017)。同已有研究的结论一致,本文在此汇报中间解(Fiss,2011),并辅之以简约解。表4是由模糊集5个前因条件分析得到的高减贫成效的组态路径结果,将核心条件相同的组态(3a和3b)归为一类进行排列。

 

表3呈现了四种组态解,一致性水平分别为0.8351,0.8184,0.9251,0.9239,说明四种组态都是精准扶贫政策跟踪审计使扶贫政策效果达到高减贫成效的充分条件组合,而且总体模型解的一致性水平达到0.9199,进一步说明了这四种组态能够充分地达到高减贫成效;且总体模型解的覆盖度为0.7367,说明四种组态路径解释了将近75%实现高减贫成效的原因。

从纵向的角度来看,即单个组态的解释,组态1中控制扶贫领域重大违纪违法问题是实现高减贫成效的工作重点,在保证扶贫政策顺利落实中发挥着核心作用。组态2中控制扶贫领域重大违纪违法问题为核心条件,扶贫项目建设运营情况则发挥了辅助性作用。组态3a和组态3b中具有相同的核心条件,也就是说扶贫资金绩效情况和扶贫项目建设运行情况在实现高减贫成效中均发挥着核心作用,但在辅助条件上有所差异。组态3a中,扶贫政策落实情况是辅助条件,而组态3b中完善扶贫体制机制是辅助条件,可知,扶贫体制机制的健全和扶贫政策落实情况对实现高减贫成效有着可以相互替代的作用。

从横向的角度来看,一方面,组态2中控制扶贫领域重大违法乱纪问题与组态3a中监督扶贫政策落实情况加之审核扶贫资金使用绩效在一定程度上可以相互替代,再辅之以完善扶贫项目建设运营情况,就可以顺利实现精准扶贫政策目标,取得高减贫成效。这表明控制扶贫领域重大违纪违法问题是实现扶贫政策目标的首要前提。另一方面,扶贫项目的建设运营情况在组态2、组态3a以及组态3b中都出现了,可知扶贫项目的建设运营情况是实现高减贫成效的重要基石。

综上分析,各个组态中,扶贫领域重大违纪违法问题、扶贫资金绩效情况以及扶贫项目建设运营情况出现的频率较高,说明其对实现高减贫成效的影响较大,而扶贫政策落实情况与扶贫体制机制对实现高减贫成效的影响较小。因此在整个扶贫工作中,控制扶贫领域重大违纪违法问题、严肃扶贫干部队伍作风、端正其工作态度是开展扶贫工作的首要前提,保证扶贫项目的建设运营情况是实现高减贫成效的重要基石,而严格把控扶贫资金使用绩效则是实现扶贫政策目标的物质保障。

五、后精准扶贫政策跟踪审计的重点和路径

后精准扶贫政策跟踪审计应当始终沿着政策内在运行机制来发挥其监督纠偏作用,坚持将揭露扶贫领域重大违纪违法问题、监督扶贫项目建设运营情况、监控扶贫资金使用绩效作为审计工作的核心重点。尤其是扶贫政策作为一个完整的体系,对于高效实现政策目标来说,单个因素的作用有限,更重要的是多个因素组合的共同作用。因此本文提出了两条审计保证后精准扶贫政策顺利落地的有效路径,其中也包含着审计重点:

(一)以审查扶贫干部是否有效履责且干部队伍作风是否严肃端正为主,辅之以扶贫项目建设运行情况的审计路径。在此审计路径中,一方面,审查扶贫领域重大违纪违法问题是核心重点工作,审计机关在制定审计方案时,应分配绝对性大量的审计资源来较为全面地审计评价扶贫干部的履责情况,尤其是审查扶贫干部以及工作人员在扶贫工作中的“无作为”“轻作为”等履责不到位的问题,并在查出严重问题后将涉案人员及时移交司法、纪检监查等部门,实现各监督部门之间的良性互动,加强监督合力。另一方面,审计机关还需要在审查各地扶贫项目建设运营情况方面投入一定的审计资源。由于扶贫项目较为专业,对于特定的扶贫产业项目,需要借助相关领域专家的指导意见,对各地扶贫项目的建设运营绩效等进行客观全面的审计评价,尤其是要揭露扶贫项目运行绩效较差、造成重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损等突出问题,促进扶贫重点项目发挥实效。

(二)以扶贫资金绩效情况审计加之扶贫项目建设运营情况审计为主,以扶贫政策落实情况审计或扶贫体制机制问题审计这二者之一为辅的审计路径。在该审计路径中,一方面,传统的资金审计依然是精准扶贫政策跟踪审计的核心重点,即仍然需要深刻着力践行扶贫攻坚领域以“资金”为主线的审计工作,关注扶贫资金安全、管理以及使用绩效,以政策要求、预算安排、资金拨付为线索,将资金流向一直追踪到项目和个人,确保扶贫资金的有效利用。另一方面,扶贫项目建设运营情况审计也是审计工作的核心,需要审计机关投入绝对性较多的审计资源。对于辅助条件,由上文分析可知,扶贫体制机制与扶贫政策落实情况在实现高减贫成效中存在着替代关系,所以在审计工作中二者不是必须同时进行审计,在该路径下只需投入一定程度的审计资源到其中一项即可。通过审查其中一方,发现了问题,就可以迅速理清问题的来龙去脉,找出漏洞,提出更为准确的审计建议,出具审计报告。

 

 

【主要参考文献】

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[3]        刘建.贫困治理中的国家自主性及其提升路径——基于L乡农村精准扶贫的案例分析[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2019,20(06):71-77.

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[5]        刘国城,黄崑.扶贫政策跟踪审计机制研究[J].审计研究,2019,(03):11-19.

[6]        洪宇.我国审计问责制度的设计及其实现途径[J].商业会计,2020,(09):31-33.

7        Ragin C C.Redesigning Social InquiryFuzzy Sets and BeyondM.ChicagoUniversity of Chicago Press2008.

[8]        杜运周,贾良定.组态视角与定性比较分析(QCA):管理学研究的一条新道路[J].管理世界,2017,(06):155-167.

9        Fiss P C.Building Better Causal TheoriesA Fuzzy Set Approach to Typologies in Organization ResearchJ.Academy of Management Journal2011,(54):393-420.

10     伯努瓦·里豪克斯,查尔斯·C·拉金,杜运周、李永发等译.QCA设计原理与应用:超越定性与定量研究的新方法[M.北京:机械工业出版社,2017.

文章刊登于《商业会计》2020年11月第22期

后精准扶贫政策跟踪审计重点和路径研究.pdf

 

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