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政府与社会资本合作介入后乡村治理体系变革研究

 【基金项目】   广东省普通高校省级科研项目“公共价值视域下的高校财务管理规范化运行机制及进路研究”(项目编号:409-230083990202);韶关学院重点课题“基于财政可持续发展视角的政府会计改革研究”(项目编号:SZ2016SK02);韶关市哲学社会科学项目“PPP 模式在韶关市乡村振兴中的应用研究”(项目编号:Z2018018)阶段性成果。

 

应益华(副教授/博士)(韶关学院商学院 广东韶关 512005)

 

【摘要】  政府与社会资本合作模式是推进乡村治理体系和提升治理能力的一种重大制度创新。在乡村振兴战略的整体推进过程中,政府与社会资本合作模式方兴未艾,但也存在治理主体内在利益冲突、信息不对称、冲突化解机制不健全等问题,一定程度上影响了其实施效果。为此,需要明确地方政府、社会资本、村民自治组织和农民的角色,从建立协同交互模型和利益协调机制、完善契约文本、开展物有所值评价、建立声誉和信任机制、提升乡村治理主体的治理能力、规范冲突化解和处置机制等方面入手,实现PPP项目治理和乡村治理的协调发展。 

【关键词】   政府与社会资本合作;乡村治理;乡村振兴

【中图分类号】  F810  文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812(2020)14-0013-04

 

 

一、引言

2018年中央一号文件提出:“乡村振兴,治理有效是基础。”财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)中强调:“推广运用政府和社会资本合作模式,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制改革。”政府与社会资本合作(以下简称PPP)作为乡村振兴战略的重要举措,既是一种投融资模式,更是一种创新的治理工具,能够缓解地方政府资金短缺,实现公共基础设施和服务从单一供给主体到多元供给主体的转变,同时改变了传统的乡村治理方式,形成了地方政府、社会资本、村民自治组织和农民等在内的多元共治局面,对实现乡村振兴有重要的价值,但治理不当也可能影响到乡村振兴战略的实现。乡村治理是指以促进农民增收、增进农民福祉为主线,以实现乡村“善治”为目标,由政府、乡村社会组织以及村民等多元主体对乡村社会共同管理的过程(曲延春、王成利,2018)。随着乡村治理理念的提出和PPP模式的兴起,学术界和实务界对乡村治理和PPP项目治理进行了一定的探索。乡村治理应选择自治、德治、法治相统一的治理价值,软法治理的双重参与机制、效率约束机制与耦合衔接机制,用以弥合多元主体参与社区治理的规制困境(李长健、李曦,2019);有效防范化解利益冲突与失衡态势,重构乡村经济社会秩序,推进治理结构优化升级(黄涛、吴军,2019)。实现PPP项目治理转型,可采取市场主导、适当分散和下放权力、吸引多主体参与方式(柳学信、孔晓旭,2017);从理念、制度、机制三层次着手,引入与PPP模式运行相契合的契约治理、合作行政新行政法理念(肖登辉、张文杰,2018),构建以政府为核心、企业为载体、社会公众积极参与的多元协同治理机制(任志涛、李海平、武继科,2018)。总体而言,现有文献对PPP模式介入乡村治理后变化的相关研究并不多,本文旨在探讨乡村振兴背景下PPP项目切入后乡村治理机制的变革,以期为政府、社会资本、村民自治机构和农民等利益相关者参与治理提供决策参考。

二、乡村振兴战略引入PPP模式的治理困境

治理的本质是治理主体的多元化。在乡村振兴过程中引入PPP模式,通过改变乡村治理主体关系来重塑“地方政府-社会资本-村民自治组织-农民”之间的关系,实现地方政府、社会资本、村民自治组织和农民的共赢,对于促进乡村振兴有重要的价值,但是社会资本介入后,乡村治理关系更为复杂,在现实中也存在各种困境。

(一)治理主体目标非一致性导致利益冲突

在市场经济条件下乡村治理的实质是对利益关系的治理,是通过合理有效的产权制度和相应的治理规则,引导各种正式组织与非正式组织、各类精英与群众等社会力量在利益博弈中实现妥协和均衡的过程;在我国城乡二元经济体制下,其终极目标是指向乡村及其成员利益的最大化(黄韬、王双喜,2013)。引入PPP后,乡村治理利益关系的复杂性诱发的矛盾显著增加,治理的理念实际上是价值导向之争,由于地方政府、社会资本、村民自治组织、农民等治理主体目标函数、价值偏好和利益取向等都存在显著的差异,导致在PPP项目实施各过程中均存在利益博弈问题。地方政府关注财政资金的绩效和社会公共服务需要的满足程度,同时考虑社会公平问题,但是受到债务和预算硬约束影响,为缓解财政约束和政治压力,PPP往往异化成地方政府的融资手段,通过加大投资强度来满足GDP增长需求,化解债务风险,解决地方政府在乡村公共产品和服务投入缺口的问题,倾向于把风险比较高的领域开放给社会资本,导致PPP项目先天发育不良,积累了较高风险;社会资本更多关注其效率和效益问题,即关注投资回报最大化,容易忽视社会责任或危害公共利益,甚至可能将风险逆向转移给政府;村民自治组织和农民追求个人利益最大化。PPP项目作为公私合作形式,在以契约为纽带的项目组织中同样存在委托-代理问题和利益相关者之间利益冲突协调的问题(王晓彦、胡德宝,2017)。

(二)信息不对称现象较为严重

由于PPP模式委托代理关系层级过多,各主体间因交流不及时产生的信息障碍,在很大程度上增加了项目风险的可能(黄涛、吴军,2019)。PPP 项目涉及众多利益相关者,执行过程中存在多重委托代理关系和多重的信息不对称现象,容易导致机会主义行为的产生。第一,政府和社会资本之间的信息不对称。签约前政府只能通过表象信息判断社会资本的能力,无法真正识别社会资本的能力,无法选择最合适的社会资本。签约后由于政府的能力和精力有限,很难对项目执行过程实施全程监督,无法保证社会资本按照契约完成预期目标。社会资本可能利用信息优势进行谋利,导致“劣币驱逐良币”的现象产生,也可能导致政府官员和社会资本合谋,在PPP模式风险分担和利益共享机制上,由于政府的兜底性,大部分项目的风险实质上落在政府层面,政府官员可能利用其资源和权力进行寻租。第二,地方政府和村民自治组织及农民之间信息不对称。有的地方政府官员出于政绩观,在决定PPP项目时未考虑村民自治组织及农民的需求。第三,社会资本和村民自治组织及农民之间的信息不对称。村民自治组织和农民无法获取PPP实施过程所需的信息,社会资本在PPP项目实施过程中可能存在损害村民自治组织和农民利益的现象。

(三)乡村治理主体冲突化解机制不健全

PPP模式引入后,由于参与方的法律关系复杂,地方政府与社会资本、地方政府与村民自治组织和农民、社会资本与村民自治组织和农民等治理主体存在各种纠纷,单一把各种纠纷分类为民事法律关系或行政法律关系都存在一定的误区。PPP项目实施过程中包含前置审批、过程监督、项目交接等,在项目前置审批阶段,地方政府属于行政主体,而在具体实施过程中则属于民事主体,与社会资本身份是一样的,但是在契约文本中的定价等条款采用民事纠纷处理也存在一定的争议。从纠纷的本质上讲,PPP 协议纠纷系融合行政纠纷与民事纠纷的混合型纠纷,而针对特定纠纷的属性,其中有部分易于分辨其公私法特性,也有相当一部分处于公私法交界地带且将之按照民事纠纷和行政纠纷区别开来难度颇大(邢昕、沈思达,2019)。由于法律关系界定不清,部分冲突难以通过传统的体制得以化解,特别是地方政府的公职人员仍然有严重“官本位思想”,习惯用传统的思维来化解纠纷。

(四)乡村治理主体治理能力偏弱

在传统的城乡二元结构中,大部分有知识、有能力的青年和社会精英外出务工或经商,留守农村的大部分是空巢老人、妇女和留守儿童,导致乡村“空心化”现象严重。但受治理能力约束和其他因素影响,利益诉求表达和维护渠道不够畅通,往往倾向于搭便车,难以有效地参与到治理过程当中,在治理体系中发挥的主体性作用不够充分,也不够稳定。在PPP项目实施过程中,一旦涉及其个人利益,就会出现阻挠和消极配合等现象,从而阻碍PPP项目的进程。

三、乡村振兴战略引入PPP模式治理主体的角色变化

由于PPP模式涉及独特的公私伙伴关系和复杂的融资问题,要充分发挥PPP项目在乡村振兴战略中的支撑作用,就必须进一步完善其治理机制。在乡村振兴战略实施过程中,不同参与主体的角色发生了新的变化。

(一)地方政府

公共治理不限于政府,但是政府的制度生产优势决定了它在公共治理中充当“元治理角色”(周小付、萨日娜,2018)。实际生活中,政府的角色错位使其需要重新定位身份。因为它既是政策的制定者,又可以是政策的执行者;既是基本公共服务的出资者,又是基本公共服务的融资者;既是项目的合作方,又是合同纠纷的调解人(欧纯智、贾康,2017)。作为乡村战略的直接推动者和社会公众的初始代理人,地方政府既是公共产品和服务的提供者和购买者,同时作为社会资本的合作者,还是PPP项目的指导者和监管者,角色的转换决定了地方政府必须转换职能。在地方政府职能未成功转型的背景下,角色之间的内在冲突使得其面临两难境地,特别是受传统“官本位”思想的影响,缺位、越位和错位问题一定程度存在。地方政府通过增加投入等实现合法性目标,但由于财力有限,实现政府垄断式的公共产品或服务的供给模式不可持续,在扭曲的政绩观或寻租推动下,因话语权缺失未遵循审慎性原则,人为包装PPP项目或未充分论证盲目引入PPP项目;对社会资本作出过度承诺,或在契约签订后人为干预社会资本或不履行契约规定的责任和义务,束缚了社会资本的积极性;或者把PPP项目作为债务隐性化的工具。作为服务的购买者和契约的缔约者,其希望通过服务外包和PPP等模式实现物有所值,同时也要确保社会资本合理的回报得到保障。在PPP运行过程中,政府需要和社会资本在项目的全寿命周期过程中协调配合,但是地方政府习惯了传统的单主体思维模式和管理方式,契约意识相对淡薄。

(二)社会资本

在PPP市场上,社会资本首先是一个逐利者,其次才是一个公共产品和公共服务的提供者(曾莉,2019)。在乡村振兴过程中,社会资本扮演的是资源提供者、咨询者和治理的参与者,引入PPP模式旨在发挥社会资本在资金、管理和技术等方面的比较优势。社会资本作为基础设施或其他公共服务中的重要参与方,受有限理性、逐利原则的影响,主要考虑剩余索取权最大化,在实际操作过程中人为降低成本,忽略社会资本“社会性”一面,特别是忽略环境成本和社会责任。

(三)村民自治组织和农民

当前单纯依靠村民自治的乡村治理体系表现出明显治理低效,许多村庄出现不同程度的治理乱象(马华、马池春,2018)。村民自治组织和农民作为PPP项目的使用者、参与者和监督者,关注的是公共服务提供的数量、质量、收费,是决定PPP项目成败的重要因素,但PPP契约的相对封闭性和排他性,使得村民自治组织和农民成为边缘主体,降低了其参与的程度。在农村公共产品供给过程中,提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上是由政府而非农民决定,农民并没有得到充分尊重和有效回应(曲延春、王成利,2018)。

四、乡村振兴战略下PPP模式切入后治理体系的变革

治理一般包含四个要素:结构、程序、工具、目标。结构是指行动者的集合及其在集合中所处的位置,主要解决谁来治理的问题,不同的治理结构都有其优势和劣势;程序是指覆盖PPP项目实施过程的决策程序,解决了治理的保障问题;工具是引导PPP项目目标实现的具体手段,解决了治理的手段问题;目标是治理的期望结果,解决了为何治理的问题。尽管PPP项目更多属于发展问题而非治理问题,乡村振兴中引入PPP项目,改变了传统模式化的思维,通过生产要素的有效组合实现治理目标。

(一)建立协同交互模型和利益协调机制

无论从何种维度切入乡村治理的问题域,利益维度始终居于核心地位,没有无利益的乡村治理,市场经济条件下的乡村治理则直接表现为对利益关系的治理(黄韬、王双喜,2013)。社会资本的参与改变了传统地方政府-村民委员会-村民自治组织-农民的条块化管理的弊端,并通过风险分担契约改变了传统的治理方式,在此过程中,地方政府、社会资本、村民自治组织和农民既是乡村治理的主体,其利益也是乡村治理的对象化所在。PPP引入乡村振兴战略后,在项目实施的全过程均可能存在潜在的利益冲突,建立地方政府、社会资本、村民自治组织、农民等多元利益相关者等有效的协同互动和利益协调机制,构建合理的风险共担和收益共享机制,避免政治行为损害PPP项目整体利益,是治理转型的关键所在。要理顺各方的关系,缓解各方主体的利益冲突,发挥地方政府作为管制者、促进者和参与者的角色,既要保障社会资本获得合理的投资回报,根据具体项目确定相应的补偿政策,又要充分考虑项目本身的公共属性和村民自治组织及农民的利益得以保障,以寻找更好的平衡。

(二)完善契约文本

在乡村振兴战略实施过程中,公共产品或准公共产品的提供由政府单一主体提供直接全部或部分转移给社会资本,使得传统的政府与乡村的直接关系转变为政府、社会资本、村民自治组织和农民之间的多元治理关系。PPP作为有效的治理工具,多元治理者在参与PPP项目过程中,形成了正式契约和非正式契约,正式契约是治理的基石,其将治理主体利益调和的结果特别是责、权、利关系用契约进行细化和固化,具有法律约束力,是治理的重要工具,也是PPP模式得以有效实施的基础。为此,应推进契约规范化工作,尽可能明确地方政府、社会资本、村民自治组织、农民的责权利边界,为相应的监管提供依据,降低项目实施过程的交易成本,充分发挥各自的优势。PPP契约应考虑项目实施过程的必要要素,主要内容包括:提供公共服务的数量和质量、定价调整机制、参与方的权利和义务、风险转移、回报机制及付款方式、经营期限、违约责任、排他性条款等,特别是要明确契约变更的触发条款。减少契约中随意性条款,厘清地方政府、社会资本、村民自治组织和农民各自的权责关系。由于PPP项目延续时间长,不可能预见所有的事项,因此其总是和不确定性与风险联系在一起,利益相关者可能偏离原先设定的安排,契约的不完善将导致高昂的交易成本,特别是契约再协商过程带来的巨大交易成本。风险管控是一个系统性的过程,考虑到有限理性等因素,鼓励社会资本通过更好的方式进行有效的管理,以降低企业风险。这些风险原因是多元的,治理的过程就是利益的调和过程,由于各主体目标的非一致性,风险管理是整个契约的核心,因此治理过程实质上就是风险评估、风险应对的过程。

(三)开展物有所值评价

有效的治理应该包含四个要素:公平、效率、受托责任和参与度。乡村振兴过程中采用PPP模式,社会资本应以“终身”的观点来进行基础建设,即将项目规划、设计、建造、运行和维护进行整合,以避免传统的可行性研究、设计、融资、建造、营运、维护分离导致的责任人虚位的现象,通过高质量的规划、设计、建设以降低后期的运行和维护成本。要真正实现物有所值,就需要建立有效的评价标准和科学的、系统的程序,必须考虑项目本身的需求风险,以及项目的咨询成本、设计成本、建造成本、质量成本、服务成本和环境成本等全寿命周期成本,避免传统模式下项目各个过程分离带来的严重缺陷,综合确定相应的方案,在设计、建造和维护过程中采用目标成本控制等方法,并建立有效的绩效考评制度,促进各治理主体不断提升治理效率。

(四)建立声誉和信任机制

从现行乡村治理主体看,各方权力的不平衡可能导致治理的无效或低效率。社会资本是非常重要的力量,其参与改变了传统的治理体系。乡村治理结构实则是利益关系人格化了的利益主体结构,治理主体间的关系网络影响着利益关系的稳定与发展,治理主体的有效性决定了其利益关系的实现程度,反过来利益主体行为逻辑也对治理结构的运行基础造成影响(黄涛、吴军,2019)。地方政府、社会资本、村民自治组织和农民等利益相关者面临的风险不同,由于外部环境的复杂性、未来的不确定性和人类行为的“有限理性”,决定了契约难以穷尽所有可能性,单纯依赖于正式契约进行治理可能是低效的,无法完全实现治理目标,在不改变治理结构的基础上可通过形成良好的关系契约来应对契约不完全的现象。多元协同治理机制有效运作的关键是信任,多元主体间彼此信任度越高,开展互利合作的可能性也就越大(陶国根,2016)。PPP内嵌于所处的社会网络,半熟人社会的乡村生态导致了农民和其他治理主体对社会资本的不信任,在实际执行过程中可能干预和反对PPP项目。契约治理和关系治理是两种不同的治理机制,关系治理能够弥补契约治理的不足,并应该基于声誉、信任之上。声誉建立在社会资本过去行为的基础上,信任则是对未来的一种期望。信任是成功合作的基础,贯穿于整个治理过程。在复杂的相互依存的环境中,治理是一个交互的过程,PPP项目实施是多元利益主体共同行动的结果,通过关系治理,增强彼此之间相互信任、相互协作,促进沟通和交流,降低关系不稳定风险,以充分发挥社会资本的知识和技能,提升合作的效率。

信息不对称是造成契约不完备和阻碍信任机制的最重要因素,也是参与人产生“逆向选择”和“道德风险”的重要原因,导致PPP项目的质量得不到有效保障和交易成本的增加。要实现地方政府-社会资本-村民自治组织-农民之间的合作,就必须构建相应的对话机制,同时建立交互回应式的信息披露平台,引导多元治理主体积极参与乡村治理,依托现代科学技术,将PPP项目实施的全过程进行信息披露,降低信息风险和信息不对称带来的代理问题,节省交易成本,消除信息盲点,有效阻断利益输送,确保参与主体各方的知情权、表达权、参与权,抑制自利交易、操纵等行为。

(五)加强乡村振兴战略中PPP项目监管

社会资本进入乡村振兴战略当中,可以解决传统的单一制提供的低效弊端,但另一方面,社会资本逐利的本性决定了其追求回报,因此应建立专门的监管机构,吸引村民参与PPP项目的监管,形成监督合力,防止PPP模式成为隐性的政府融资平台。对PPP项目实施的全过程进行监督,特别是对项目筛选、准入机制、项目采购、收费和价格动态调整机制、质量、重新协商机制、提前退出机制、利益补偿机制、负外部性等进行监管,防止社会资本出现的破坏性竞争和忽视社会责任现象,同时建立绩效评价机制和奖惩机制,防范多元治理主体的机会主义行为。在此基础上建立相应的政府审计和外部审计制度,对PPP项目的经济性、效率和效果进行评价,鼓励社会公众对PPP项目进行监督。

(六)提升乡村治理主体的治理能力

适应性治理理论强调学习和合作的重要性,村民自治组织和农民是乡村振兴的主体和PPP项目的受益人,应充分发挥其在乡村治理中的参与性和主动性,特别是在项目的可行性研究、契约签订等过程中应积极引导自治组织或农民的积极性,克服其在治理过程中的碎片化。在PPP项目实施过程中,乡村治理的核心方如乡镇政府、村民自治组织和农民通过向社会资本方学习,获取先进的理念、财务、技术、运营管理技能及谈判技巧等,提高治理能力、风险识别和风险应对能力,并通过合作进一步推进组织变革。社会资本也可以通过输入和整合治理资源,为乡村治理持续推进注入更多的活力。

(七)规范冲突化解和处置机制

为减少契约纠纷,在制定PPP契约过程中,应明确纠纷化解和处理机制。对于独立于PPP契约之外的行政权力的行使,行政诉讼的程序自然适用。而对因此引发的PPP契约项下的争议,则可视具体情况不同,保留部分具有行政争议属性的争议通过行政诉讼解决的通道,但将民事诉讼和仲裁向所有契约项下争议开放(刘世坚,2017)。同时应建立投诉处理机制,接受村民自治组织和农民的投诉,并及时处理。

五、结论

PPP作为一项重要的政策工具,在乡村振兴战略中具有十分重要的作用,重塑了地方政府、社会资本、乡村自治组织和农民之间的关系,但是治理不当也可能滋生一些新的问题。应在明确多元主体角色和职能的基础上,建立协同交互模型和利益协调机制、完善契约文本、加强对PPP项目的监管、提升治理主体能力、规划冲突和化解机制,以实现地方政府、社会资本、村民自治组织和农民合作共赢。

  

【主要参考文献】

[1]        曲延春,王成利.政策演进与乡村治理四十年:1978—2018——以中央一号文件为基础的考察[J].学习与探索,2018,(11):66-74.

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[3]        黄涛,吴军.乡村治理的利益考察:理论溯源与路径选择[J].马克思主义与现实,2019,(05):184-191.

[4]        柳学信,孔晓旭.增长风险、治理模式与PPP项目转型[J].改革,2017,(06):95-106.

[5]        肖登辉,张文杰.PPP协议纠纷多发之成因、预防与治理——基于政府与社会资本方双重视角[J].宁夏社会科学,2018,(06):65-72.

[6]        任志涛,李海平,武继科.外部性视域下环境治理PPP项目中多元协同治理机制构建[J].环境保护,2018,46(12):43-46.

[7]        黄韬,王双喜.产权视角下乡村治理主体有效性的困境和出路[J].马克思主义与现实,2013,(02):173-179.

[8]        王晓彦,胡德宝.PPP项目的“全景式”政府治理分析[J].宁夏社会科学,2017,(03):94-97.

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[10]      周小付,萨日娜,蒋海棠.PPP能推动公共治理转型吗?——基于社会网络理论的检验[J].浙江学刊,2018,(05):69-73.

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[13]      马华,马池春.乡村振兴战略与国家治理能力现代化的耦合机理[J].江苏行政学院学报,2018,(06):63-70.

[14]      陶国根.社会资本视域下的生态环境多元协同治理[J].青海社会科学,2016,(04):57-63.

[15] 刘世坚.PPP项目合同争议解决机制浅议[A].王乔,周法兴.政府采购与PPP评论[C].北京:中国财经出版传媒集团,2017.

文章刊登于《商业会计》2020年7月第14期

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