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基于霍尔三维模型的城市轨道交通项目PPP模式风险管理研究

 

 

王晓刚(博士)(河南工业大学 河南郑州 450001

 

【摘要】   文章首先回顾PPP的内涵及已有研究成果,对城市轨道交通PPP模式的运作思路及PPP项目的风险管理进行详细研究,通过构建霍尔三维理论模型,对城市轨道交通PPP项目投融资模式中各维度存在的风险进行识别、分析,将模型平面化。然后,基于模型以乌鲁木齐轨道交通二号线项目为例来进一步说明PPP项目的风险识别与分担,得出研究结论及相关的政策建议,以期政府与社会资本实现双赢。

【关键词】   政府和社会资本合作(PPP);霍尔三维模型;城市轨道交通;风险管理

【中图分类号】   F810   【文献标识码】   A   【文章编号】   1002-5812202009-0068-04

 

 一、引言

随着我国城市化的快速发展,农业转移人口涌入城市导致城市的常住人口和车辆数量激增,交通拥堵、环境污染等各种城市病凸显。而城市轨道交通以绿色出行、承运量大、便捷准时等一系列优点,成为纾解城市交通的重要举措。但建设城市轨道交通需要投入大量资金,且投资回收期长,盈利能力较差,仅靠财政拨款无法满足建设需要。PPP模式,即政府与社会资本合作模式(Public-Private-Partnership)应运而生,在全国范围内得以应用推广。

PPP模式应用于城市轨道交通项目的过程中,由于该模式本身的特点和各项目的特殊性,存在各种不确定的潜在风险。如果不能有效识别项目的风险,并采取合理的风险管理手段,项目成功应用PPP模式就无法保证。因此,本文运用霍尔三维风险管理模型对城市轨道交通PPP项目的风险因素提前进行系统合理的识别,并且提出有效的风险应对策略。

二、霍尔三维风险管理模型

1969年,美国系统工程专家霍尔提出霍尔三维结构模型这一系统工程方法论。此模型将工程项目的全过程分成前后相关联的阶段,同时考虑了这期间所需要的各种条件、技能和专业知识,从而形成了包括知识维、时间维、逻辑维三个维度的空间结构。

(一)模型设计

本文根据霍尔三维理论,将城市轨道交通PPP项目的内容划分为时间维、逻辑维、知识维三个维度,建立空间三维结构,并且以三条坐标轴为基础进行风险识别与风险应对。考虑到城市轨道交通PPP项目的实际特点,根据项目生命周期理论,将风险管理的逻辑维度分解为风险规划、风险识别、风险评估、风险应对、风险监控的流程,将时间维度分解为可行性研究阶段、招投标阶段、建设阶段、运营阶段、移交阶段。将风险管理的知识维度划分为法律、政治、经济、信用、自然、环境、技术等维度(详见下页图1)。

(二)模型构建

1.矩阵设计。根据霍尔三维模型可将PPP 项目的风险管理构成空间结构图。在其中任意选取时间维、逻辑维、知识维中的两个维度,在这两个维度的坐标轴上各取一点,得到坐标,通过这些坐标,将霍尔三维模型转化为三个平面,分别由知识维和时间维、逻辑维和知识维、逻辑维和时间维组成(如下页图2所示)。然后对各阶段、各层面产生风险的原因以及风险管理的方式进行分析。

2.矩阵下的风险管理。如下页图2所示,知识维和时间维的内容可以组成一个平面。本部分在时间维上对知识维的部分内容进行风险管理研究。

1)可行性研究与环境风险。在可行性研究阶段对环境进行调查时,也要考虑环境保护制度对项目建设的限制,这一潜在的风险因素容易被忽略。然而一旦违规,在项目建设期很可能出现由于违反相关环境制度而需要临时修改施工方案、导致施工效率降低、遭受罚款、甚至是项目无法继续进行的风险。因此,在可行性研究阶段,公私双方要详细了解当地环境保护的法律法规,依据相关制度制定施工方案。制定方案时也要考虑到如何避免各种污染,如噪音污染、建筑垃圾污染、水污染等,从而规避因违规操作引起的各种风险。

2)招投标与法律风险。PPP项目的招、投标过程仍然存在权力寻租的现象。城市轨道交通PPP项目建设周期长,参与方数量多,这种大型的基建项目可能会出现一些想要谋取私利的政府官员,通过邀请招标的方式,向竞标者泄露内部信息,在招标完成后从中标人处获得贿赂。特别是在招标阶段,需对招标文件进行检查,防止内容条款存在主观倾向性。

3)建设与技术风险。在操作技术方面,采用PPP模式可以将私营组织先进的技术和管理经验引入城市轨道交通的建设中,提高项目建设的效率。但是,一些未经论证的新技术可能会造成项目停工或返工的情况。所以,为了规避项目竣工风险,建设阶段应尽量采用成熟的技术,降低风险发生的概率,即使会影响到施工效率。在人员技术方面,各项目参与方应聘用专业知识过硬、实际操作能力强、经验丰富的工人,这样能够及时发现项目建设阶段中的缺陷并有效解决,保证项目能够按时完成工程进度。

4)运营与经济风险。运营阶段的主要经济风险来源于经济环境的变化,使得项目公司的收入不足以还清债务,导致项目不能继续运营。运营阶段直接关系到最终的收益情况,所以此阶段产生的风险直接对整个项目投融资的质量造成影响。然而,经济环境的变化是无法预料的,基于此,公私双方可针对不同的风险因素,事先做好风险规避。比如附加合同条款,或是预留一笔费用,作为项目出现经济风险时的补偿金。既要保证投资者的利益,也要考虑社会公益性的要求。

规避经济风险的具体操作如下:第一,如果通货膨胀时票价不变,项目可能会出现亏损的现象,使经济风险增加。因此,为降低风险,公私双方应该在合同中详细约定调价条款,在特殊时期对票价进行调整。第二,为了避免运营阶段出现成本超支或维护费用高的情况,可订立长期合作合同,以一个相对稳定的价格,从项目的开发商、维修商和燃料及动力供应商处获取服务、原材料和能源,以此预防经济风险的发生。

5)移交与信用风险。在移交阶段,项目公司要保证移交给政府的项目是完整且可运营的、效用能够正常发挥的、且项目各项指标、性能符合标准。政府部门在移交时应聘请有关的专业机构或指定的第三方工作组,对项目进行评估,对移交工作进行监督,确保项目相关权利的转移,发现问题时能够及时处理,从而保证政府部门的合法利益。

上述研究只选取了知识维的部分内容,以用来说明时间维的不同阶段。逻辑维以及各维度其他内容的投融资风险管理分析过程与上面的分析类似。通过对城市轨道交通PPP 项目各个阶段不同状态的风险进行分析,将一些难以分类和识别的风险在空间模型中转化为平面问题进行综合研究,对项目运行情况过程中可能面临的各种情况有了充分的了解和认识,才能提高项目的风险应对能力。

三、霍尔三维模型的PPP项目风险管理应用:以乌鲁木齐轨道交通二号线为例

(一)项目介绍

1.融资情况。轨道交通二号线PPP项目,是乌鲁木齐市投资规模最大的PPP项目。乌市政府公开通过招标,北京市基础设施投资有限公司(以下简称京投公司)作为社会资本方中标。政府出资方选定为乌鲁木齐城市轨道集团公司(以下简称乌市城轨集团)。

20167月,京投公司与乌鲁木齐市政府授权的项目实施机构——市建委签订特许经营协议,与乌市城轨集团签订合作经营合同,成立了新疆乌京铁建轨道交通有限公司(特许公司),社会资本方占股51%,政府出资方占股49%。乌鲁木齐市政府授予特许公司特许经营权,由政府与社会资本双方共同负责轨道交通二号线一期工程的投资、建设与运营。该项目作为财政部的示范项目,有效地缓解了乌鲁木齐市政府的资金压力。本PPP项目一期总中标金额为162.6亿元人民币,合作期从2016年至205012月,其中,项目建设期5年,特许经营期30年。特许经营期届满后,本项目的全部资产将由特许公司向乌鲁木齐市政府或其指定机构无偿移交。

2.建设情况。轨道交通二号线是乌鲁木齐城市轨道交通中最长的线路,也是中心城区的骨干线路。该线路计划于2020年正式通车。该线路涉及三个行政区,26个站,全长44.4km,项目分两期建设。该线路整体呈L型,以东西走向穿过了繁华的老城区、客流最集中的人民路和南门等居住密集区,向西北方向延伸至高铁站,覆盖了中心城区主要的人口生活聚集区,2号线高铁站与老城区和新城区串联,有效缓解城市道路的供需矛盾,优化了城市的交通结构布局,也为城市主要客流点的集散提供了便利的交通服务。这条线路的建设可以加速西北部新城区的建设发展,引导城市功能和老城区人口向周边分散,推动城市规模的扩大。

(二)基于霍尔三维模型的风险管理

地铁二号线是乌鲁木齐市第一个PPP模式的轨道交通项目,当地政府的PPP理念和政策尚未成熟,轨道交通的建设和运营面临更多的挑战。本文根据霍尔三维模型的风险管理方法,从系统整体出发,并依据轨道交通二号线项目的具体情况,对该项目建设阶段及之后阶段主要存在的风险进行识别,运用科学合理的风险管理体系,全面客观地识别可能存在的风险因素,进而提出有效的管理方法,也为其他城市的轨道交通PPP项目提供借鉴意义。

1.知识维——时间维分析。二号线项目具有独特的自然条件和环境条件,这使轨道交通的建设和运营面临更多风险。乌鲁木齐气候特殊,昼夜温差变化较大,降雨量小。春秋季节大风天气较多,夏季短但非常炎热,冬季寒冷且降雪积雪期从头年11月初至次年4月初,持续56个月,最大积雪厚度48cm,冻土深度162cm,对城市轨道交通的建设和运营期间的维护会造成较大的自然风险。这需要选择合适的原材料并进行严格的管理,避免天气原因出现工期延长以及动力运行事故等。如暴雪来临时地面道路的通行能力会大大降低,更多的乘客会选择乘坐地铁,因此应针对暴雪时可能出现的乘客暴增等现象做好应对方案。

项目主要存在两方面的环境风险。一是新疆地处地震带,该线路9次穿越活动断层,尤其其中一段将穿过长达1.8公里的雅玛里克山,山顶距隧道顶部有120米左右的距离;此外,平川路站至马料地站区间要穿过一段压力较大的承压水层,水位可达8米,这也是建设阶段的一大难点。这些风险因素不仅会给建设造成困难,若是没有提前防范,也会对后续的运营造成很大的安全隐患。因此,建设时要加大隧道的埋深,使隧道更深入地下;建设中要做好隧道的防排水措施,并且不能对水源地造成影响;避免与地震断裂带平行,并且实施比其他线路更加严格的防震措施,保证行车安全,避免地铁结构损坏,以此将可能带来的各种灾害影响降至最低。二是为了确保足够的客流量,城轨沿线土地必须经过高密度的开发,这就导致建设阶段存在很多外部制约因素,工程造价大大提升。二号线项目占地面积广,拆迁工作量大,交通繁忙,大部分地段都有双向四到八车道以及BRT专用车道。另外,施工范围内需迁改的电力、排水、燃气管线等共有33处,线路还将穿越和平渠。因此,二号线的顺利建设完成需要协调多方面的因素。如在具体拆迁工作中,要对拆迁工作的进度、流程等进行规范性指导,妥善处理拆迁中出现的问题,保证项目后续的建设。同时,政府部门要在线网用地上下功夫,做好控制性规划,将其纳入城市规划的管理范围中,争取二号线沿线的物业开发,避免施工对周边建筑造成影响。更重要的是能与沿线物业结成互利共赢的合资关系,谋求共同共赢。

项目的可行性研究阶段,政府对于征用土地、拆迁协调、交通疏解、管线改迁、环保等工作,采取了社会风险评估的方式开展调查。公众可以通过电话、邮件等各种方式,向项目有关单位提出意见和建议。有效地预测并分析风险因素,提出应对预案和化解措施,保证了项目的顺利建设,从源头上预防控制项目运营可能引发的社会稳定问题。

2.知识维——逻辑维分析。轨道交通二号线的风险监控机制如不完善,可能会给项目带来法律和经济风险。第一,政府监管中存在权力分散的问题。二号线的监管由政府部门负责,建委负责监管线路的准点率和安全性,财政局直接监管线路的经济效益,特许公司则代表政府,间接监管项目的投融资情况。监管主体庞杂会使项目的风险监控不及时,也无法发挥部门应有的统筹、管理和协调作用。第二,尚未建立完善的PPP 项目准入政策、项目建设运营绩效、风险评估与监控机制,导致实际操作中存在理念不清、角色错位、重建轻管等问题,这不但会降低项目的建设质量,在运营阶段也会引发问题,还可能存在利益输送的行为。

乌鲁木齐轨道交通项目是一项公益性的基础设施,必须全面构建PPP项目风险监控体系,建立健全各项审查制度,以及相关合理的技术规定及要求。政府必须加强从项目建设到运营全过程的监督,不定期对服务质量进行检测,监督经营者履行特许经营协议规定的义务。也可以设置专门的监管部门,及时与相关职能部门进行沟通协调,保障资产安全和项目建设质量。同时,加强价格和成本监控,避免盲目提高建设标准等增加成本情况的发生,压缩不必要的投资,保证项目的投资回报。总之,必须确保项目风险始终处于受控状态,充分发挥项目社会经济效益。该项目聘请了行业专家,并且有第三方专业咨询单位的参与,又通过竞争程序选聘了北京金准咨询有限责任公司作为政府部门的牵头顾问,充分重视他们的意见和建议,加强项目关键环节的把关,确保了项目实施的质量和正确方向。

二号线项目首次采用车公里补贴模式。即根据车公里服务价格计算政府补贴,此种模式由金准咨询研发,从关注客流量,转变成了关注服务里程数量。因此,此种模式的补贴额的预算更加准确。车公里补贴的计算方法如下:政府补贴=约定车公里×约定车公里服务价格-基准客运收入-基准非票业务收益+专项补贴。专项补贴是对各种风险进行的补偿或抵扣,车公里数是根据项目的预期服务水平和客流因素在合同中确定的,执行期不做调整,而车公里服务价格是一个可行性价格,这个价格在招投标阶段确定。项目运营期间,如果出现通货膨胀等经济风险,可以根据物价等因素进行周期性的调价,大大提升了项目的可监管性和风险应对能力。

3.逻辑维——时间维分析。二号线项目的建设和运营需要重点关注风险监控与风险应对。新疆由于特殊的地理位置,在二号线项目建设与运营过程中,应高度关注公共安全,预防和应对恐怖袭击等威胁是本项目全生命周期的首要任务。因此,事先做好风险应对预案,实行第一时间报告制度,完善安全预警和风险防范机制,保证项目的正常运营,避免产生伤亡事故及财产损失。风险应对方面,该项目遵循了最大程度量化的原则。在项目整个时间维上,对初始投资与追加投资、客运收入与非客运收入、物价变化、利率变化等方面,皆开展风险量化应对机制,统筹项目投资、建设、运营和移交全周期利益和风险。

四、研究结论与项目反思

(一)研究结论

本文通过构建霍尔三维模型,全面、系统地识别了采用PPP模式进行投融资的城市轨道交通项目存在的各种风险因素,并且利用风险矩阵,对乌鲁木齐市二号线项目风险管理进行实证分析,一方面运用霍尔三维理论形成对PPP项目风险的实感,考验项目风险管理体系的科学性和合理性;另一方面,对该项目的风险管理提出相关对策,同时总结出该项目的经验启示。对提高我国城市轨道交通PPP项目的成功率,实现政府与社会资本双赢的局面有所贡献。

(二)项目反思

1.完善PPP模式相关的法律法规。目前,国家对于PPP项目的管理缺乏顶层设计,没有统一的法律法规。首先,国家应该对PPP的项目运作模式进行统一立法,对PPP项目的流程和运作中可能出现的问题做出详细规定,如项目的风险管理、监督、纠纷处理、税收等,避免公私双方发生法律冲突。其次,政府部门需规范城市轨道交通PPP项目的标准化流程,保证各参与方操作的规范性,使项目在操作中更有灵活性和针对性。例如,建立健全票价的确定方法、服务质量的监督机制、投资回报补偿的操作方法、与PPP项目公司关系的处理方式等。此外,还需要专门设置PPP项目专业监理机构,如香港的效率促进组、美国的公私合营合作委员会,及时对PPP的方针和政策进行解读,对项目各阶段的风险进行管控。

2.制定合理的项目风险分担机制。公平合理的风险分担机制是保证项目可持续运作的必要条件。风险应该遵循利益共享、风险共担、风险与收益匹配的原则。对于法律、政治、经济等大环境下的风险,政府有较强的控制能力,因此可以由其承担;对于技术风险、建设阶段和运营阶段的风险,私人部门有能力规避,也可以利用承包商、保险机构等将风险转移。此外,对于自然风险、环境风险等不可抗的风险,双方没有能力对其进行控制或规避,可以通过提前制定应急预案、设计缓冲机制等方式,由双方共同承担。

3.加大PPP人才的培养力度。当前缺乏精通PPP项目的专门人才,特别是缺乏涉猎工程管理、地质、经济领域,又对PPP模式下项目建设有所研究的人才,同时也缺少专业的、能够胜任PPP项目第三方的咨询服务公司。因此,政府应做好PPP相关的知识普及工作,培养一批精通经济、法律、专业技术、项目管理等方面的综合知识,并且能够将这些知识实际应用到PPP模式中的综合型人才。已有的PPP人才也应该不断学习国际先进理论和技术经验,确保我国城市轨道交通以及其他的PPP项目能够提高合作率、高质高效地开展建设。

 

 

【主要参考文献】

1 ]柯永建.中国PPP项目风险公平分担[D.清华大学,2010.

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4 ]王海兵,汤启如,彭启发.城市轨道交通PPP 融资模式的系统化方案设计研究[J.会计之友,2016,(14.

5 易欣,江涛,邱慧.基于霍尔三维结构的PPP轨道交通项目风险动态分担机制[J.华东交通大学学报,20163306.

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7 Darrin GrimseyMervyn K.Lewis.Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projectsJ.International Journal of Project Management20022002.

8 M.H.SobhiyahM.R.BemanianY.Kh.Kashtiban.Increasing VFM in PPP power station projects Case studyRudeshur gas turbine power stationJ.International Journal of Project Management20092705.

 



  【基金项目】   2019年河南省软科学研究计划项目城市轨道交通建设PPP投融资模式的应用评价与风险管理研究(项目编号:194400410019);2018年河南省哲学社会科学规划项目农业转移家庭城市融入的成本分担与协同发展研究(项目编号:2018BSH002);2017年河南工业大学创新人才培育项目协调发展理念下失地农民城市融入的成本分担机制研究(项目编号:2017SKCX01);2017年河南省教育厅人文社会科学研究项目(项目编号:2017-ZZJH-080)的阶段性研究成果。

文章刊登于《商业会计》2020年5月第9期

基于霍尔三维模型的城市轨道交通项目PPP模式风险管理研究.pdf

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