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政府干预资源化: 政府资金、社会资本与垃圾分类绩效

 

 

姚广1  张凯2  张坤令3  王鸿沣4

1无锡环境卫生管理处 江苏无锡 214026  2洛阳师范学院商学院 河南洛阳 471934

3河南水利投资集团有限公司 河南郑州 450001  4无锡市特种固废处置管理中心 江苏无锡 214026

 

【摘要】   为实现垃圾分类绩效最大化的目标,垃圾分类的政府资源怎么配置?怎样引导和使用社会资本?文章以政府干预理论为基础,把政府干预的方式和手段进行资源化,政府干预的相关资源分为政府间接资金、政府直接资金和社会资本,以时间截面和周期时间段为技术手段分析了政府资金、社会资本的性质和关系,政府干预资源化的视角定性分析了垃圾分类的各参与主体与垃圾分类绩效之间的内在关系,构建了政府资金、社会资本与垃圾分类绩效的关系模型,运用经济学工具、财务计量手段去计量和分析政府资金、社会资本与垃圾分类绩效之间的定性、定量关系。最后,提出关于垃圾分类绩效的政策建议。

【关键词】   政府干预;政府资金;社会资本;垃圾分类绩效

【中图分类号】   F810   【文献标识码】   A   【文章编号】   1002-5812202009-0038-05

 

生活垃圾分类是为实现垃圾的减量化、无害化和资源化,解决生活垃圾围城困境,保护生态环境,营造良好的社会环境的重要举措。201971日开始,垃圾分类地方性条例先后在上海、无锡、杭州等城市正式实施,垃圾分类进入了强制性时代,强化了政府干预垃圾分类,认同政府干预垃圾分类的必要性,正在实践政府干预理论在垃圾分类中的应用。各地方也先后出台了具体的垃圾分类的规范化标准和要求,为实现新标准、新要求的垃圾分类绩效目标,需要增加政府资源资金投入,引导社会资本投入,需要更有效地分配使用政府现有的资源、资金。政府资金是推动垃圾分类公益性事业发展的主要资源,而参与垃圾分类的政府资金规模受限于地方政府税收财力和垃圾分类处置专项政府基金来源能力。在外部环境约束、政府未来一定时期投入垃圾分类资金量可预估的情况下,垃圾分类的政府资金更有效配置、引导和使用好社会资本是实现垃圾分类绩效最大化的关键。最优配置各项资源、实现垃圾分类绩效最大化的目标,需要对政府干预垃圾分类方式和手段进行资源化,以及干预工具资源化的视角下各参与主体与垃圾分类绩效之间的内在机理进行研究,需要运用经济学工具、财务计量手段去计量和分析政府资金、社会资本与垃圾分类绩效之间的定性、定量关系。

一、政府干预垃圾分类的政府资金和社会资本

(一)政府干预垃圾分类的必要性

政府干预理论是伴随着市场失灵的出现而发展起来的,其核心是在政府与社会关系的框架下,发挥政府积极作用,有效配置社会资源。在自由资本主义发生危机的情况下,凯恩斯主张充分发挥有形的手的资源配置作用。随着学术界对政府干预认识的深入,政府干预理论得到相应修正。20世纪90年代,斯蒂格利茨在新自由主义泛滥的情况下,力证由于市场信息的不完备性,市场失灵无处不在,因而政府活动不应该局限于制定法规、再分配和提供公共物品方面,政府干预应该遍及各个经济部门、各个领域。对于垃圾分类,我们认为它不但具有经济性,也具有民生性、环境性和公益性。从各参与者的角度,社会资本参与者企业是以追求经济利益最大化为目标的,而政府参与的目的则是公益性、环境性、为更好的民生。从垃圾分类的民生性、环境性和公益性角度,垃圾分类具有很强的正外部效应,但是其收益难以进行有效的划分和测算,市场无法形成有效的排除机制,容易引发搭便车行为,垃圾分类行为难以自然产生;在缺乏外部制约的条件下,对于垃圾分类行为的居民参与者来说,可以得到垃圾不分类带来的全部收益,垃圾不分类对其是一种毫无成本的行为,成本收益的不对等,在没有政府干预、完全市场条件下,居民的垃圾分类行为不可能形成,因此,需要政府干预居民的垃圾分类行为。对于企业参与者来说,追求经济利益最大化是其目标,与政府的民生性、环境性和公益性最大化的目标经常存在相斥性,因此,为确保企业参与垃圾分类的民生性、环境性和公益性的目标,同样需要政府对企业的垃圾分类行为进行干预。

(二)政府干预的资源化

把政府干预的方法和手段资源化。首先,在立法、制度建设、行政处罚、监督方面等方面调配人力、物力等资源对垃圾分类进行政府干预,把这些政府干预的资源转化为资金流进行衡量,可视为一种政府间接资金;设立宣传教育、引导、监督管理等垃圾分类运转类政府专项资金,这类资金不直接投入垃圾分类事业,也是一种政府干预的间接资金。其次,垃圾分类的运转类政府补贴资金以及垃圾分类的政府项目投资资金,是垃圾分类的政府干预的直接资金。再次,政府向居民收取的垃圾处置费并形成政府专项基金,是为垃圾分类事业提供政府资金的来源。最后,政府以经济性引导社会经济组织,并以民生性、公益性、环境性为目标去监督社会经济组织,社会经济组织在政府干预下参与垃圾分类,其投入的资源是参与垃圾分类的社会资本。

(三)参与垃圾分类的政府资金和社会资本

我国的垃圾分类处于起步阶段,依据政府干预理论处于强干预阶段,垃圾分类是政府主导的事业,政府是重要的参与者。一方面,依据谁污染谁付费原则,政府向垃圾产生者——居民收取垃圾处置费;另一方面,从垃圾分类的民生性、环境性和公益性角度来看,政府有责任、有义务投入财政资金。随着垃圾分类全面深入推进、环保意识的提高和环保标准的不断完善,全面贯彻实施绿水青山就是金山银山的政策,地方垃圾分类新标准、新要求的出台,从而垃圾分类总成本不断提高。但是,由于垃圾分类具有明显的公益性,目前我国各地并没有全面执行谁污染谁付费制度,污染者搭便车行为普遍,垃圾分类的外部性显著,污染者仅承担较小部分成本,大部分成本由政府买单,为实现垃圾分类绩效目标,垃圾分类的政府资金、社会资本需求有迅速扩大趋势。在政府资金未来投入可预期一定量的条件下,政府投入的资金、使用的社会资本都需要最有效配置。

政府干预资源化的政府资金和社会资本。一是垃圾分类主管部门,直接以政府运转类专项的投入资金,比如:垃圾分类宣传教育专项、监督管理专项等;二是以运转类政府补贴形式进入垃圾分类项目的资金;三是政府直接投资项目的资金;四是增加立法、监督管理、宣传教育、处罚等政府人力、物力等以非现金方式投入的政府资源,为参与垃圾分类的间接资金。对于参与企业的社会资本,就是中标垃圾分类运行类项目的投资资本或中标建设类项目直接投资(PPP项目等)垃圾分类建设项目的投资资本。由于垃圾分类的民生性、公益性和环境性,政府部门需要引导、监督社会资本的投入,确保社会资本的产生效果达到公益性、环境性的要求。从经济角度,政府主导的资源、资金的投入而形成垃圾分类的规模经济,对于社会资本来说是一块蛋糕,社会资本通过政府公开招标的方式进入垃圾分类经济达到分享蛋糕的目的。在这个过程中,社会资本接受政府间接资金形成了外部约束。可见,在政府干预下的垃圾分类中的政府资金和社会资本资源流的配置与引导,关系着政府和公众期望,关系着政府约束下居民、参与企业的垃圾分类绩效。

参于垃圾分类的政府资金、社会资本的时间截面,如图1所示。对于参与垃圾分类的政府资金和社会资本,从某一个时间点看垃圾分类的资源、资金投入结构可分为:政府运转类垃圾分类专项资金、运转类政府补贴资金、政府投资项目资金和社会资本,政府资金和社会资本共同支撑着垃圾分类事业的运营。参与垃圾分类的政府资金、社会资本的投资周期时间段图,如图2所示。参与垃圾分类事业的资金包括:运转类专项资金、运转类政府补贴资金、政府投资项目资金和政府间接资金,政府间接资金是垃圾分类绩效的保证性和推进性资源,是产生外部约束的资源。运转类专项资金,主要是政府相关部门对垃圾分类直接使用、不构成固定资产的短期专项;政府投资项目资金,主要是垃圾分类项目的政府直接投资,最后形成了项目固定资产、受益期一般等于项目的投资周期;运转类政府补贴资金,是政府对垃圾分类收集、分类运输和分类处置企业的按垃圾量计算并支付的财政补贴。据图2可知,在一个投资周期内,运转类政府补贴资金涵盖了社会资本的固定投入,也涵盖了社会资本项目的变动成本、期间费用、税费和利润。从社会资本角度,社会资本的资本回收、资本回报都来自政府运转类补贴资金,一个投资周期内的参与垃圾分类的全部资源、资金都来自政府。社会资本起到短时间内做大垃圾分类经济规模的作用,社会资本及其未来投资周期内收益都需要政府资金来补偿。可见本质上,支撑垃圾分类经济规模扩大的资金是未来政府的税收财力的增长和向居民收取垃圾处置费形成的垃圾分类专项政府基金的增长。

二、政府干预与垃圾分类绩效

(一)居民、政府、企业与垃圾分类绩效的关系

垃圾分类绩效与居民:垃圾分类的行为是为全社会提供的公共物品,公共物品最大的特征既有正外部性,又有负外部性。政府干预对居民产生的外部约束,监督居民按垃圾分类的标准投入垃圾,对垃圾分类绩效产生正向影响。外部约束包括经济约束和制度约束,比如征收垃圾处置费、日常监督和处罚措施等。在政府干预产生的外部约束下,居民自身的道德素质、行为习惯和垃圾分类知识知晓度等不断提升,推进着垃圾分类效绩的提高。

垃圾分类绩效与政府:垃圾分类是公共产品,公共产品的外部性决定了这种行为必须由政府介入,强制性地维持其正外部性。公共产品的消费具有非竞争性、非排他性和不可缺少性,这种物品一般不可能由个人或某个集体负责提供,主要是由政府负责提供,垃圾分类的事业中政府居于主导地位。一方面,政府通过征收垃圾处置费和对公共产品的政府补贴、直接投资的方式形成垃圾分类的政府专项资金,专项资金的规模直接影响着垃圾分类经济规模,经济规模大小也影响着垃圾分类的总体绩效;另一方面,针对垃圾分类的立法、制度建设、执法、宣传、教育、监督和管理,政府投放的人力、财力等资源,这种政府的间接资金,对于居民、企业直接形成外部约束,外部约束又表现为经济、法律方面的硬约束和道德、习惯方面的软约束,外部约束对垃圾分类的绩效起保证性、推动性作用。

垃圾分类绩效与参与企业:从事垃圾分类的企业,是垃圾分类的具体运营者。企业的经济属性、以追求利润最大的目标,决定了参与企业必须在政府干预下,以确保其行为的民生性、环境性和公益性;企业的社会资本配置多少、怎么配置须在政府干预之下,才能保证其垃圾分类的绩效目标。

(二)政府干预资源化视角下的垃圾分类绩效

首先,居民向政府缴纳垃圾处置费,垃圾处置费不仅是垃圾分类政府专项资金的重要来源,也是对居民的一种经济约束。这种资金来源量越大,意味着政府对居民的外部经济约束越强,对垃圾分类绩效产生越多的正向作用。此外,垃圾处置费是政府垃圾分类资金增量的重要来源,垃圾处置费的增量可以放大政府为主导的垃圾分类的经济规模。其次,居民的缴费越多、地方税收财力越大,地方垃圾分类的经济规模越有条件做大,垃圾分类这块经济蛋糕越大,越能吸引社会资本、人才和技术等资源,垃圾分类的硬件越能完备、软件越能提高,而社会资本的加入又能短期内迅速做大垃圾分类的经济规模。硬件设备的完善,一方面给居民垃圾分类提供便利条件,另一方面为分类收集、运输和处置的参与企业提供物质保障,使参与企业的作业结果更加符合垃圾分类的标准。吸引更多人才、技术等资源投入垃圾分类的事业,带来的垃圾分类的软件提升将会大大正向推进垃圾分类的绩效。资源化视角下,政府直接资金决定着垃圾分类的经济规模,经济规模与垃圾分类总绩效正相关;政府间接资金产生的对居民、企业参与者的外部约束,引导社会资本,起着保障垃圾分类的民生性、环境性和公益性,间接影响垃圾分类的效绩。

三、政府资金、社会资本与垃圾分类绩效关系及分析

(一)政府资金、社会资本与垃圾分类绩效关系(如图3所示)

教育、宣传、引导,监督、管理和处罚,立法、制度建设,这三块政府投入的资金、物力和人力等资源,是政府干预的间接资金。运转类专项、政府投资项目资金是政府干预垃圾分类的直接资金,其中,运转类专项包括日常运转类专项和政府补贴类专项。政府的政策、制度对社会资源的引导,社会经济组织对垃圾分类的投入,是政府干预垃圾分类的社会资本。垃圾处置收费形成的专项政府基金是垃圾分类事业政府投入的间接资金、直接资金的来源。政府间接资金对居民、收集运输企业、处置企业产生外部约束;政府直接资金有三种作用:一是支付给参与企业的政府补贴,二是政府部门主导直接应用于日常的垃圾分类事业,三是政府直接投资垃圾分类项目,最后形成垃圾分类的软、硬件资产。可见,居民参与垃圾分类的行为、政府间接资金产出效果、收集运输企业和处置企业作业的行为、垃圾分类的硬件和软件状况共同决定垃圾分类的总体绩效。

(二)边际效用分析

边际效用是现代经济学发现的一个重要规律,对于垃圾分类投入的政府资金和社会资本所产生的垃圾分类绩效也符合边际效用规律。从量的角度,政府资金和社会资本的持续增量投入所得到垃圾分类边际绩效的增量到最高点后是递减的,即边际绩效是递减规律;在总资金一定量下,间接、直接资金的不同配置,相同量资金的不同配置投入所得到的垃圾分类的总绩效是不同的。从时间维度来看,垃圾分类的发展的不同阶段,相同性质、同等数量的资金投入产生的垃圾分类总绩效是不同的。

量的角度,以一个投资周期内的政府间接资金、直接资金分析。如图4所示,纵轴U表示垃圾分类绩效、横轴C表达垃圾分类投入的资金。曲线L1线表示政府间接资金带来的垃圾分类边际绩效,曲线L2表示政府直接资金带来的垃圾分类边际绩效,曲线L3表示间接资金和直接资金取得的垃圾分类总绩效。可见,投入的间接资金、直接资金共同推进垃圾分类正向绩效,间接资金、直接资金投入量增大,垃圾分类的总绩效不断增加,但两者产生的垃圾分类绩效的增量最高点后是递减的,至边际绩效增量为零时就是垃圾分类最大的绩效总量。垃圾分类的总绩效主要是政府直接资金推动的,直接资金的投入量远大于间接资金的投入量,间接资金、直接资金的投入超出一定规模量后就对垃圾分类总绩效变得无效,也就是超出边际绩效为零后的资金投入,垃圾分类的总绩效不再提高。

从时间维度分析,如图5所示。以一个投资周期分析,并假设产生的年垃圾量保持不变。曲线L1L2L3分别为垃圾分类初期阶段的政府间接资金的边际绩效、直接资金的边际绩效和总绩效,曲线L′1L′2L′3分别为垃圾分类成熟阶段的政府间接资金的边际绩效、直接资金的边际绩效和总绩效。在垃圾分类的初期,投入的间接资金产生的垃圾分类绩效增量明显;在垃圾分类成熟期,垃圾分类成为居民和企业的自觉行为,曲线L′1相对L1的位置下移,间接资金投入产生的垃圾分类边际绩效增量相对会大幅度减少。对于政府直接资金,在垃圾分类的成熟阶段,参与垃圾分类的居民、企业人的素质提高、不考虑其他因素情况下,同等数量的政府直接资金带来的垃圾分类边际绩效相对提高,曲线L′2相对曲线L2的位置提高,垃圾分类的总绩效也相对提高,曲线L′3相对曲线L3的位置提高。曲线L′2与曲线L2会出现交叉,说明成熟阶段的政府直接资金边际绩效递减更迅速、垃圾成熟阶段比初期阶段实现垃圾分类总绩效最大时所需政府资金更少。可见,在垃圾分类发展的不同阶段,实现垃圾分类绩效最大的目标所需政府资金投入量是不同的,所决定的垃圾分类最优经济规模的大小也是不同的。因此,在垃圾分类事业发展的过程中,不同时期,我们应该测算不同的最优经济规模,决定政府资金配置量,决定社会资本最高引入量,避免社会资本投资过度,避免资源配置低效、甚至无效。

(三)最佳经济规模与资金最优配置

最佳经济规模分析。在一个投资周期内,假如未来政府的财政资金可以满足垃圾分类的资金需求,政府资金投入增大垃圾分类经济规模增大,其产生的垃圾分类绩效总量增大,边际绩效的增量是递减的,至总绩效增量为零时就是最大绩效总量,就是最佳经济规模,最佳经济规模时资金需求量就是政府应该投入的最多资金量。对于参与垃圾分类企业,政府投入的资金是补偿其固定成本费用、变动成本费用、税费和利润,未来固定成本费用全部的现值就是社会资本投资额,利润为社会资本回报,变动成本费用、税费是为实现资本回报的期间支出。通常垃圾分类的固定资产投资包括政府项目投资资金和参与企业投入的资本,当垃圾分类的项目投资全部社会化时,政府项目投资资金为零,此状态的垃圾分类经济所需固定资产投资全部为社会资本,可见这是垃圾分类总绩效最大时社会资本最大的使用量。

最佳经济规模计量。在一个投资周期期内,假如年度垃圾量不变、垃圾分类项目的投资全部社会化。政府资金支出仅存在政府间接资金和运转类项目政府补贴,最优经济规模时,我们可以对运转类项目政府补贴进行计量。从政府角度,年度运转类项目政府补贴V=N*P,其中,N为年垃圾量,P为吨补贴价格。对于参与企业,其支出包括:项目建设期的投资支出、项目运营期的变动成本费用支出、期间费用及税费支出。垃圾分类的固定资产投资全部社会化,政府每年运转类项目补贴资金的现值等于社会资本支出和参与企业的年度资本回报、变动成本、期间费用的现值总合,即存在以下财务等式:

其中,n为一个投资周期的年数,i为折现率,C为固定资产投资的社会资本,ROIC为资本回报率,TP为税费,VC是变动成本,PC为期间费用。假如项目周期内,垃圾处理量确定并不变,市场上存在一个社会资本的投资规模C,等式中,对于政府的变量是垃圾分类的价格P,对于参与企业的变量是变动成本VC、期间费用PC和税费TP。可知,测算运转类项目政府补贴金额量需要测算垃圾收集、运输、处置的价格,而垃圾价格由参与企业的变量决定,即变动成本、期间费用和税费三个变量。在每一个垃圾分类收集、运输、处置价格调整周期内,政府相关部门或受托的第三方中介机构只要测算出参与企业三个变量的首个调价周期的值及以后调价周期的变动率,就可计算出一个投资周期内的政府运转类补贴资金的最佳需求量。

最优资金配置的分析。假如未来政府的税收财力的增长和向居民收取垃圾处置费形成的垃圾分类专项政府基金的增长无法满足最优经济规模的资金需求,那么就存在有限资金的一种配置产生的垃圾分类总绩效最好的情况。这需要对间接资金的各方面的使用配置进行细项分析和边际绩效测算,需要对政府项目投资资金和社会资本在垃圾终端投资、分类收集投资、分类运输投资和分类处置投资项目单项的边际绩效测算和总体绩效评估,以实现最优的资金配置。

四、政策建议

在垃圾分类发展的初级阶段,垃圾分类的政府间接资金,应保持较高投入强度。教育、宣传、引导,监督、管理和处罚等措施将大大推进居民、参与企业和非政府组织的垃圾分类绩效。地方政府应引入成本内部化的利益机制,借助强干预与弱干预的适时配合,可以实现垃圾分类从行政驱动利益驱动再到文化驱动的转变。面对市场、社会的具体情况,实时监控、政府干预要进行适时调节。在地方政府未来财力不能支持垃圾分类最优经济规模时,应选择好何种干预手段和方法,能达到最优配置资源,使垃圾分类总绩效最大;引导和使用的社会资本最大量不应超过未来周期时间内的政府财力和收取的专项政府基金可以补偿的现值总和,过多使用社会资本将增加地方政府的未来财政赤字。在地方政府未来财力可以支持最优垃圾分类经济规模时,测算出一个投资周期内的垃圾分类最优的经济规模,最优经济规模决定了社会资本的最大使用量,可以避免过度使用社会资本。

面对垃圾分类的新要求、新标准,大部分城市投入垃圾分类的资源是不足的,城镇垃圾处置费收费标准长期不变、专项政府基金收入规模长期没有增长,仅靠税收财力不能支撑垃圾分类的最佳经济规模。特别是预计未来财政收支有赤字的地方政府,可以根据条件成熟程度,提高垃圾处置费收费标准,或者调整对居民收费模式,推行以量计价的收费方式,达到收取垃圾处置费形成的地方政府基金增收,增加政府间接资金、直接资金的来源,可以扩大地方政府为主导的垃圾分类的经济规模、至最佳经济规模。在垃圾处置费政府基金增收规模与税收财力的增收可分配量之和预计不能支撑最佳经济规模时,地方政府应积极引导社会资本的投入,达到可支撑的最大经济规模。随着垃圾分类的发展,居民和参与企业不断自觉遵守和维护垃圾分类的公益性、环境性和民生性,政府间接资金投入可以逐步减少,降低这种政府干预,优化政府直接资金和社会资本的配置,确保垃圾分类投入的政府资金、社会资本的边际绩效的正向,以达到总体垃圾分类绩效最大化。

 

 

 

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文章刊登于《商业会计》2020年5月第9期

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