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公共财政支出绩效审计分析及改进建议

 

 
□韩林静(副教授/博士)
(南阳理工学院经济管理学院 河南南阳 473004)
◆基金项目:河南省软科学研究计划项目“公共财政支出绩效审计评价研究”(项目编号:17240041065);国家社会科学基金项目(项目编号:14BGL037)
◇中图分类号:F239.4 文献标识码:A 文章编号:1002-5812(2018)07-0090-03
 
摘要:文章分析了我国公共财政支出绩效审计的现状,在此基础上对我国现今的公共财政支出绩效审计工作做出评价,以评价结果为导向,针对存在的问题提出改进的建议,即完善具体施行中的法律制度、提高审计人员整体素质、完善财政资金绩效审计监督及管理职能,以期为绩效审计研究的发展起到推动作用。
关键词:财政支出 绩效审计 绩效评价
 
    一、引言
  2016年,审计署印发了我国第一个全国性的国家审计工作五年规划《“十三五”国家审计工作发展规划》,规划明确提出:中国审计的发展趋势为促进审计效益、保证审计质量,这同时也是对“四个全面”战略布局的协同推进。履行同审同责义务,做到绩效审计严格落实责任,重点推动落实高质量的绩效审计工作,并以审计工作中存在的问题为立足根本,坚持推陈出新、实事求是,不断丰富绩效审计的内容。充分利用财政绩效审计在我国经济运行体制中的监督职能,以保证维护人民群众的真实利益。
  近年来我国公共财政的绩效审计在不断的实践中已经初步形成了审计理论体系,但还有很大的整改空间。从审计署公布的审计实务工作结果来看,我国公共财政资金存在着以权谋私、管理混乱、弄虚作假来骗取套取财政资金、挪作他用等问题。公共财政支出的绩效高低直接影响着人民群众、党和国家的利益。而对财政的绩效审计又是我国对财政支出实行效益管理的趋势。我国目前的绩效审计处于起步阶段,对绩效审计体系的建设理论研究还不够深入,具体的财政支出审计工作的实践也成效甚微,审计人员的知识和素养还需提升。然而,与此相对应的是我国现今的财政拨付资金越来越多,公众的权力意识也开始加强,政府财政绩效审计质量亟需提高才能更好地发挥作用。因此,本文结合当今政府财政支出绩效审计现状及存在的问题进行研究分析,并对提出相应的改进建议,希望能对我国公共财政支出绩效审计质量的提高提供参考。
  二、我国公共财政支出绩效审计的发展历程
  上世纪90年代初,我国开始了绩效审计探索之路,初期,审计工作的重点是审计被审计单位财务收支是否真实合法。随着信息全球化的发展,审计体制改革发展的需要,受发达国家对财政支出绩效审计成功经验的影响,我国开始了对财政资金进行绩效审计的探索。标志是1991年审计署首次提出了“绩效审计”的发展方向,深圳市作为地方绩效审计开展的先头兵于2001年率先开展了绩效审计工作;2003年时任审计署审计长李金华提出,“审计风暴”虽然给审计部门带来了很大的荣誉,但是从国家审计理论演进角度来说,中国还是要探索自己的绩效审计方法体系,主张积极探索绩效审计;同一年审计署发布《2003年至2007年审计工作发展规划》,该规划主旨是财务审计转变为效益审计、加强对财政资金的管理、提升财政支出使用效益。《2003年至2007年审计工作发展规划》的发布,标志着我国正式开始了对财政资金进行绩效审计的实践及发展之路。此后,审计署于2008年又发布了《2008年至2012年审计工作发展规划》,该规划的重点是在这个五年时间内建立起有中国特色的绩效审计评价与管理体系,争取把原先开展的审计工作的项目全部开展效益审计。2011年财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》,初步对财政支出绩效评价的目标、范围、评价标准和方法及工作程序等相关内容进行了规范。2016年,审计署印发了我国第一个全国性的国家审计工作五年规划《“十三五”国家审计工作发展规划》,规划明确提出:中国审计的发展趋势为促进审计效益、保证审计质量。
  总的来说,我国公共财政支出绩效审计评价从最初的财务评价发展到绩效审计,逐步演进到现在的绩效审计评价,是社会、经济、政治综合作用的结果。首先,分税制改革后,地方政府在“政绩锦标赛”压力下,重复建设及重复投资频繁出现,资金不足和限制沉淀现象同时并存,财政收支矛盾越来越突出,要有效遏制这种趋势,必须进行财务评价和开展绩效审计,同时对绩效审计进行评价也是现实选择,必须采用恰当的评价手段、方法来提高审计质量,进而真正提高财政资金的产出效果。其次,随着经济的发展,市场化和民主化不断增强,公众对政府决策过程民主性的要求越来越高,参与和监督的诉求也越来越强烈,政府在进行绩效审计时,也必须考虑“公众满意导向”,使绩效审计评价结果彰显公共财政公信力。另外,伴随着全球化和信息化的发展,各国之间的信息交流越来越畅通,全球环境下对公共财政支出绩效审计的要求越来越高,其他国家进行绩效审计所采用的比较先进的信息化手段给我国带来了很多启示,迫切需要我们采用更合理的评价手段,来满足不断增长的审计需求。
  三、我国公共财政支出绩效审计现状
  结合审计署制定的相关规划和在各大重要会议中提出进行绩效审计思想可以看出,政府部门对开展绩效审计的意识是不断增强的,并且确定了我国审计的发展趋势是绩效审计这一大方向。然而,因为我国客观的现实情况,有关绩效审计工作还处在一个初级阶段,没有真正实质性、全方位的进行,鉴于此,本文就当前公共支出绩效审计的不足之处进行分析和评价。
  (一)公共财政支出绩效审计具体施行中缺乏法律指引
  目前《宪法》《审计法》和《审计法实施条例》是我国进行审计的主要法律依据。我国《宪法》规定:审计机关由国务院设立,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。《审计法》明确了财政资金审计的对象,主要包括中央财政预算的各项财务收支与使用情况、中央及地方各级政府机构的各项财政收支与使用情况、企事业单位及相关单位的各项财政运营情况等。
  从我国相关的财政支出绩效审计法律起源与现有的法律制度内容来看,我国财政支出绩效审计的法律中没有具体的施行指引条款,仅仅停留在政策制定以及规划阶段,没有就审计机关施行审计工作时的目标、程序、原则以及权力和责任给出明确的界定,缺乏具体操作规范。《审计法》对绩效审计的相关规定也大多偏重于原则性,甚至《审计法实施条例》中也没有具体的行为准则、工作程序,这会造成在开展绩效审计工作时,因没有一个明确的规范指导致使审计人员主观因素过强,导致绩效审计的客观性、真实性降低。对比美国联邦政府颁布的《政府审计准则》、澳大利亚颁布的《审计署绩效审计手册》和《绩效审计业务指南》,以及国际最高审计组织制定的《世界审计组织绩效审计指南》等绩效审计法律制度发现,他们都以立法的形式具体规定了绩效审计工作中应当遵守的标准体系和制度规范,使绩效审计工作真正有法可依,法律制度的完善是美、澳两国绩效审计开展较为成功的制度基础。综上所述,我国对于财政支出绩效审计的法律制度相对于美、澳两国还存在许多需要完善的地方。
    (二)绩效审计人力资源缺乏
  我国从事绩效审计工作的人员主要来自审计专业和会计专业的实用型人才,据相关资料统计,全国大约需要35万名相关专业从业人员,但目前只有约5万人。这其中约有半数的人专业素质不高,得不到国际上的认可。随着我国经济的发展,对审计人才的需求增长必须引起重视。据相关预测,在未来5—10年里我国对于审计专业人才的需求高达500万人。我国现今的审计人才缺口为318万人,其中包括12万政府审计人才、16万注册会计师人才和290万内部审计人才。针对我国审计人才市场的不均衡现象,有学者指出“目前我国所有的审计人员数量与工作量极其不匹配,若是所有现存的审计工作全部交由目前的审计人员来做,需要将近30年才可以做完。”这种说法虽然含有一定的夸张成分,但足以说明政府审计现有人才与需求之间存在严重的不平衡现象。
  与传统审计不同,财政支出资金绩效审计是一项涉猎面广、专业性强的工作。绩效审计的工作范围涉及众多行业以及各种类别的财政支出项目,如建筑工程、计算机技术等。目前审计人才的知识结构比较单一,一专多能的复合型审计人才严重匮乏。审计行业的人力资源问题是一个需要社会广泛关注的严肃问题。
  (三)财政支出绩效审计监督与管理制度不够完善
  由于目前我国尚未建立起全方位的绩效审计信息公示平台和完善的监督机制,公众及上级机关对公共财政支出绩效审计的监督职能也是十分薄弱,尽管法律规定,无关国家机密的审计结果理当依法进行公开公示,但目前公众能搜索到的审计结果屈指可数,仅能看到的一些绩效审计报告,由于没有和以前年度的参数或者标准参数对比,很多民众并不能分辨出其绩效审计结果代表了什么,导致公众的监督职能流于形式。同时,我国现行的审计体制决定了在公共财政资金的运营过程中,政府所拥有的信息、知识和技术资源要远超公民和绩效审计机构。当政府拥有较多的优势资源和控制权时会造成其行为存在着道德风险,可能出现政府不顾公众利益而盲目追求自身利益最大化的现象。
  另外,我国绩效审计工作的程序中弱化了审计后续整改这一环节,大部分审计工作都是以出具审计报告或者做出相关决定作为收工标准。后期被审计单位整改与否可能仅是口头或电话反馈,并没有真正引起重视,形成书面整改结果报告,问责制的缺乏会造成审计整改不到位,绩效审计结果年年可能都是老问题。事实上,完整和规范的绩效审计流程都包含有问题反馈、整改结果反馈,并且审计结束后被审计单位对于审计项目后续整改和审计单位的跟进监督应该是进行绩效审计中最重要的一环。如何在查出问题后,实现真正解决,是提高绩效审计质量的一个关键的环节。
  四、对公共财政支出绩效审计存在问题的改进
  由于我国审计资源匮乏,开展绩效审计工作所需的人力及财力资源又比较多,结合我国国情,促进财政支出绩效审计经济性、效率性、效益性和公平性评价,将成为我国未来绩效审计工作的核心。对此,本文提出如下改进建议:
  (一)完善我国公共财政支出绩效审计法律制度
  我国应进一步完善相关的法律体系,为开展财政支出绩效审计工作提供制度保障。首先以法的形式明确绩效审计工作的法律地位,使审计双方都能认识到公共财政资金支出绩效审计工作的严肃性和重要性;其次在《审计法》中进行原则性、指导性规定,要明确“绩效”和“效益”“效率”的概念区分,对财政资金的绩效审计工作进行相应指导,明确审计工作的内容和流程;再次在《审计法实施条例》中,制定一般准则和具体操作指南来指导绩效审计工作的行为规范,以维护绩效审计工作的权威性,使绩效审计工作真正实现“有法可依”。 
  (二)提高审计人员整体素质
  审计工作要依靠审计人员来开展,这势必对审计人员的工作能力有一定的要求。
  在当前经济环境下,政府财政支出项目名目繁多,绩效审计范围越来越广泛,很多审计项目都是跨地区、跨行业,审计人员工作就不只是传统意义上的会计、审计工作,复合型人才越来越受到欢迎。因此,在对审计人员进行专业培训时,应因势利导,促进各级审计人员转变观念,强调未来审计人员素质的提高路径为在拥有高质量的专业技术的基础上,辅以工程、计算机、法律等其他方面的专业教育,全力打造高素质的综合型审计人才。同时,要注意绩效审计队伍的多元化组成,审计工作人员中不仅要有会计师、审计师,还应有工程师、法律专家、计算机专家、经济学专家等其他学科专业人员,这样才能胜任各种类型的绩效审计工作,提高绩效审计质量。
  (三)完善财政资金绩效审计监督与管理制度
  在提高绩效审计监督职能时,要逐渐完善审计结果的公开公示体系。绩效审计结果不仅向被审计单位、本级政府、上一级审计机关提交报告,还应该向人大、政协、纪委等部门公开,在不涉及国家、行业秘密的前提下,增加向社会公众公开的范围,全方位、多角度进行监督,使审计结果更加透明化,进而提高绩效审计的质量。
  审计人员在进行绩效审计工作中,要坚持全过程跟踪审计。为便于绩效审计的后续跟进工作,促进审计结果的利用率,管理部门和监察部门应当及时将被审计单位的整改情况告知审计部门,以切实发挥绩效审计提高资金使用效益的职能作用。审计人员在得到整改工作结果报告后,要不定期进行抽检,确保被审计对象真正进行了整改。对绩效审计的后续整改工作,要落实到单位负责人,实行“谁决策、谁负责”,对后续整改不配合、不支持的负责人,必要时可依法追究当事人的责任。   
  五、研究结论
  新时代、新形势、新常态下,随着我国公共财政支出规模的不断增长和公民权利意识的增强,加强对财政支出的管理、提高公共财政支出的绩效审计水平已显得十分迫切。作为实践性很强的活动,公共财政支出绩效审计存在具体施行中缺乏法律指引、绩效审计人力资源缺乏、监督与管理制度不完善等问题,为此,需要不断的探索解决,改进公共财政支出绩效审计中的不足,提高绩效审计结果的经济性、效率性、效益性和公平性,以提高政府公信力,维护公众利益和社会的和平稳定。J
 
 
 
 
 
参考文献:
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作者简介:
  韩林静,女,南阳理工学院经济管理学院,副教授,博士;主要研究方向:公司理财与审计。

文章刊登于《商业会计》第7期

公共财政支出绩效审计分析及改进建议.pdf
 

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