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地方政府推进PPP项目落地后续阶段保障机制研究

 

 
 
□邢 林(高级会计师)(合肥市委党校 安徽合肥 230031)
◆基金项目:安徽省党校系统2017年重点课题研究成果(项目编号:QS2017019)
■中图分类号:F275 文献标识码:A 文章编号:1002-5812(2018)06-0067-02
 
 
摘要:PPP项目往往周期很长,在已落地的项目中,出现了许多忽视项目后期执行义务的问题。因此仅仅重视项目准备和招标采购等项目落地前环节是远远不够的,对于周期长、规模大、技术难的PPP项目,签署相关采购合同仅仅是项目的开始阶段,后续的建设与运营等落地后环节都需要专业而严格的管控,需要地方政府出台相应的保障机制。
关键词:地方政府 PPP项目  落地后续  保障机制
 
 
    地方政府PPP项目的执行往往是在一定区域环境下进行的,受制于保增长、政策预期变化等多种复杂因素制约,政策执行延续性较差,风险利益分配机制欠缺,容易导致重签约落地前融资、轻落地后续管理。因此,PPP项目落地后续阶段需要稳定的政策环境和契约保护,需要地方政府出台相应的保障机制进行专业而严格的管控。
  一、地方政府推进PPP项目落地后续阶段保障机制的必要性
  (一)PPP模式不是一种单纯的融资模式,而是一种综合的管理模式。PPP模式涉及设计、建设、融资、运营、维护等多个复杂环节,对地方政府的监管能力、社会资本的经营和掌控能力提出了极大的挑战。伴随着PPP规模的不断扩大,一些不规范的行为也逐步显露出来。不管是地方政府的政策保障体系还是市场体系,都存在着许多亟待完善的地方。
  (二)PPP是一项重大改革和创新过程。将原本由政府独自提供的基础设施和公共服务建设转由政府和社会资本合作,是一个不断创新的过程,包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等。在PPP项目的推进过程中,应循序渐进地推进改革、深化改革,确保配套改革同步推进,需要地方政府管理模式不断创新,PPP项目绝不只是一种融资机制的新选择,也是一个战略性选择,应把PPP模式从融资视角提高到政府管理模式创新,再从管理模式创新提高到全面深化改革的高度。
  (三)传统的政策法规体系与PPP项目发展需求存在隔阂。从顶层设计来看,我国目前PPP模式尚存在法律层级不高、法律冲突较多、政策衔接不畅等问题,PPP发展面临契约精神缺失和法律法规缺失的尴尬处境。随着PPP模式进入深水区,融资、土地、二次招标、社会资本提前退出等灰色地带的灰色操作,相关的合规性乃至合法性的风险不言而喻。政府关注资金到位、建设质量及运营绩效,投资者关注项目增信及投资回报,再加上PPP模式的外部性,没有相匹配的投融资机制、财税机制与配套的政策法规制度建设,无法实现推行PPP的真正内涵与初衷。
  二、地方政府有序推进PPP项目落地后续阶段的保障机制思路
  (一)地方政府政策层面要做好顶层设计,建立PPP模式相关的法律与保障机制,完善诚信履约和信用约束机制。PPP模式强调平等的合作伙伴关系,针对不同项目的特点,需要通过法律契约的形式界定好政府和社会资本的权利和责任关系,建立与完善相关配套政策的跟进和相关法律法规。基于我国PPP模式运行中缺乏顶层设计、制度建设落后的运行困境,培育和强化合同契约精神,建立健全法律法规体系显得迫在眉睫。PPP模式实质是一种公共服务供给模式和地方政府治理工具,其行为的法律关系主体涉及公共部门、私人部门、社会公众等,行使过程需要平衡和协调各利益之间的关系,需要解决的法律问题较为复杂,如“主体资格、准入制度、听证制度、监督和惩罚机制、投资者利益保护和补偿机制,退出责任制、争议解决和救济机制,促进权利和义务咨询机制、风险分担机制和其他的基本内容,如合同补充条款和条件。”增强PPP政策法规的可预期性,为PPP长期规范的可持续性发展打好基础。通过不断完善法律法规体系,创新政策工具,完善实施细则,构建PPP法律框架范围和良性运行机制,充分发挥PPP模式在地方政府治理中的功用。在PPP项目领域建立信用约束机制,打消社会资本进入PPP项目的顾虑。加快推进社会信用体系建设,可优先在PPP项目领域建立信用约束机制,严格约束政府和企业尤其政府方面的不守信行为,以保障PPP项目稳定和持续推进。
  (二)在操作层面要建立政企平等协商、权责匹配、责任落实、风险共担、动态调整的定价机制、合理的退出机制。合理的制度设计,缜密的科学论证,严格重诺履约,三者共同构成PPP模式成败的关键。地方政府要切实建立起合理的优化利益共享与风险分担机制。PPP项目涉及政府、企业和社会公众等多方利益主体,利益与风险结构复杂,要建立科学、动态的利益分享、风险披露、风险分担机制,处理好PPP项目投资的利益风险分配关系。对PPP项目落地后实施过程中存在的风险,需要在政府和社会资本之间进行合理的分配。公共部门主要承担公共政策风险,私营部门主要承担建设运营风险,双方谈判共同分担剩余风险。通常政府需要承担法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任。在对政府风险承担支出进行量化时,应充分考虑各类风险出现的概率和带来的责任支出,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。
  (三)完善利益分配和调节机制。政府部门在正确定位自身利益需求的同时,还要满足私人部门合理利益诉求,才能将追求公共产品或者公共服务的质量提升、成本降低作为首要目标;建立利益补偿和约束机制,在PPP合作中,在积极创造条件满足治理合理、合法的正当利益的同时,还要坚决打击非法和不合理的利益要求;建议科学合理的动态调价和退出机制,在PPP项目运营过程中,目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的状况。可考虑采取“区间弹性定价”,尽快形成科学的收益分配模型,即建立一种动态调整的定价机制,形成长期稳定的投资回报上下限;地方政府应借鉴国外PPP交易所,依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
  (三)探索建立绩效评价机制,制定有效的绩效评价体系,定期对项目开展绩效评价。绩效考核是PPP项目实施过程中必要且有效的监管手段,项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核,并将绩效考核结果与政府相关服务费支付相挂钩。PPP项目落地后续阶段的绩效考核指标体系通常包括运营阶段的运维绩效指标和移交阶段的移交验收指标。项目实施机构可以组织包括其他政府相关职能部门、公众、专家在内的联合绩效评定小组开展绩效考核工作,也可以委托第三方评价机构进行绩效考核。对项目公司设立绩效考核机制,项目实施机构可通过定期检查或临时抽查等方式考核项目产出绩效指标,并将绩效考核与政府付费金额相衔接。对于绩效考核结果不达标的,按照约定扣减相应政府服务费,如果持续不达标,项目实施机构将通过临时监管、提前终止等强制性措施以解决可能出现的问题;做好项目中期评估工作。项目实施机构一般每三到五年对项目进行一次中期评估,重点分析项目运行状况和PPP协议的适应性、合理性。根据协议中约定的价格调整机制适时调整项目服务价格,对于评估中发现问题的风险,制订应对措施,必要时修改PPP合同;将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度。
  (四)完善市场竞争环境和金融支持机制,设计可行的项目投资回报机制。加大对PPP项目投资的资金引导和扶持,建立资金保障机制,推动运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具,建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项目资金保障机制;完善PPP的融资市场,积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金这些投资的金融资源,构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场;设立PPP项目的保障基金,基金可以在PPP项目收益达不到约定标准时对社会资本的收益进行补充,该基金可有效降低社会资本所面临的风险,按照风险应与收益匹配原则,收益的要求也会降低,进而降低PPP项目的收益门槛,扩大PPP项目上的可用范围;设计可行的项目投资回报机制,政府和社会资本方双方要基于“共赢”的态度,遵循PPP 的核心思想,共同对项目的盈利模式进行设计和创新。
  (五)推进政府职能转变,提升服务保障水平,提高政府的履约监管能力。政府职能决定政府的行为,地方政府职能对地方政府公共事务合作治理能力产生重要的影响。在PPP模式中,地方政府要积极转变职能,正确定位公私部门关系,树立平等意识,大胆放权,将权力让渡给社会,积极鼓励、支持公民参与社会公共事务的治理。在治理手段上,要从传统的直接管理、行政命令、微观管理为主转向间接管理、服务社会、宏观管理转变,从全能型政府走向有限政府,地方政府建立专门协调机制,主要负责PPP项目评审、组织协调和检查督导等工作;规范公共事务合作行为,从公共利益的角度确定合作战略,在公平竞争的前提下科学评估备选合作伙伴,按照契约精神正确处理合作关系;创新公共事务合作制度,在准入制度、价格制度和投资制度上狠下功夫,保证公共基础设施的多元供给模式能够满足公共需求。在引进社会资本合作前,规范操作PPP项目识别、准备和采购工作,包括设置合理的绩效考核指标体系、合理分配风险、确定合适的采购方式以及完善PPP项目合作协议条款等,保证后续监管的可操作性;优化合作机制,把公私治理主体整合成系统力量,坚持统筹兼顾的原则,建立顺畅的合作机制、利益机制、激励机制、沟通机制和监督机制;加强监管,建立一整套考核监管的标准,引入第三方评估和公众参与管理机制,加强PPP项目监管能力建设,建立PPP项目监管考核机制和监管失职问责制,由政府职能部门和司法部门共同组成的联合监督机构,加强对PPP合同签订、执行的监督管理与违约责任追究,确保政府与社会资本处于契约同等地位,行为受法律严格约束,努力实现社会治理体系和社会治理能力现代化的制度创新。Z
 
 
参考文献:
  [1]张喆,贾明.PPP合作中控制权配置实验[J].系统管理学报,2012,21(2).
  [2]洪锦.地方政府推进PPP投融资模式的问题分析与对策研究[J].特区财会,2016,(1).
  [3]崔志娟.PPP项目在政府综合财务报告中确认、计量与披露的探讨[J].商业会计,2016,(3).

文章刊登于《商业会计》2018年第6期

地方政府推进PPP项目落地后续阶段保障机制研究.pdf
 

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