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我国社会组织资金管理问题及对策分析

 

 
□于国旺(北方工业大学 北京 100144)
◆基金项目:北京市教委社科计划一般项目(项目编号:SM201710009005);北方工业大学2015年度校内青年拔尖人才项目(项目编号:XN131)
◇中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:1002-5812(2018)03-0098-03
 
摘要:资金是社会组织的“血液”,是社会组织开展各项活动的基础,其管理好坏具有十分重要的意义。近年来,我国社会组织资金规模不断扩大,来源渠道也日益多元化,但在管理方面还存在一系列问题,包括收入依赖性强、“造血”意识和能力不足、支出不规范、资金使用的有效性欠缺等。这导致社会组织自身公信力水平下降,接受捐赠的资金规模受到不良影响。为此,我国应当从完善相关法律法规等制度规范、构建合理的内部资金管理制度、转变运营理念、引入有效的管理技术方法等方面,进一步规范加强社会组织资金管理。
关键词:社会组织 资金管理 对策建议
 
    一、引言
  社会组织是指区别于政府和企业的不以获取盈利为目的的一种组织形式。在我国,社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位等。它们本质上是通过多种途径筹集资金,并有效利用资金实现自身的组织宗旨和目标,达到社会公益或互益最大化的社会中介组织。但是,基于不同的政治、经济、社会和文化环境,社会组织也有各种各样的称谓,比如“非营利组织”“民间组织”“志愿组织”“慈善组织”“免税组织”“第三部门”“非政府组织”等。
  目前,我国社会组织整体上处在一个蓬勃发展的阶段。2001—2012年,社会组织从21.1万家增加到49.9万家,平均每年增长数约为2.6万家(马庆钰、廖鸿,2015)。根据基金会中心网的数据统计,截至2015年11月25日,社会组织数量已超过60万家。民政部《2016年社会服务发展统计公报》显示,截至2016年底,全国共有社会组织70.2万个,比上年增长6.0%(见图1)。这些组织活跃在教育科研、医疗卫生、环境保护等诸多领域,对国家治理现代化、政府职能转变、经济结构转型、城乡居民就业等具有重要的促进作用。
    近年来,我国社会组织资金规模不断扩大,来源渠道也日益多元化。但是,伴随着这种资金转移,社会组织要承担起相应的受托管理责任,以实际行动回答如何“取得钱”“管好钱”“用好钱”等基本问题,这事关社会组织的生存、可持续发展和目标实现。但反观现实情况,我国社会组织资金管理还存在一系列问题,导致自身公信力水平下降,接受捐赠的资金规模受到不良影响。为此,《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》专门提出,要建立民政部门牵头,财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的社会组织资金监管机制,共享执法信息,加强风险评估、预警。因此,深入研究我国社会组织资金管理问题,并提出创新实践的对策建议,有助于社会组织加强财务管理能力建设,使有限的资金发挥更大的效用,提高公益资金的使用效益和公信力水平,也能够为政府部门制定完善社会组织资金监管政策提供一定的参考。
  二、社会组织资金管理的主要特点及重要性
  资金是社会组织的“血液”,是社会组织开展各项活动的基础。但由于组织特征和业务活动不同,社会组织资金运动过程与企业存在很大差异,其通常表现为以取得资金(收入)为起点,以使用资金(支出/费用)为终点(见下页图2)。社会组织资金管理是对这一资金运动过程及结果的预测、计划、控制、监督、考核评价等工作的总称,其具有不同于企业组织的显著特点及重要性。
  (一)社会组织资金管理的主要特点
  1.非营利性的管理目标。企业的目标在于获取盈利,获取利润或收益是投资者向企业提供资金的主要动因。社会组织资金管理的目标则是在其资金规模允许范围内有效地提供公益物品或服务。资源提供者向社会组织提供资金不属于投资范畴,也不期望获得提供资金的相应回报。所以,社会组织资金管理通常更多地关注如何更有效地获取和使用资金,而不是像企业那样确定净利润或每股收益。
  2.非交换性的资金来源。企业资金最典型的非债务来源是投资者的投资和产品或服务的销售收入。社会组织资金主要来源于政府财政补助、承接政府购买服务、私人及机构的捐赠以及向服务对象收取服务费等。而且,社会组织提供的有些公益物品或服务具有垄断性,没有公开市场对其价格进行客观评定,通常以“成本补偿”作为基础进行定价。所以,社会组织一般按照具体的收入来源对资金进行分类管理,并充分考虑到取得资金时在特定目的或用途方面受到的限制。
  3.专有性的资金使用和控制程序。在自由竞争市场上,获取盈利的动机和盈利指标构成了对企业资金使用和控制的有效机制。社会组织提供的公益物品或服务,通常没有公开市场的供需关系来测定其价值,而且资源提供者与物品或服务的消费者之间几乎没有关联,因此不能通过市场价格对社会组织资金运动过程形成有效的制约机制。社会组织资金需要使用独特的控制程序,通常按照资源提供者或其代表限定目的或用途进行分配,而不能挪作他用。这使社会组织资金管理特别关注预算、基金等管理技术方法的应用。
  4.多元化的受托责任。企业主要对其所有者承担经济受托责任,其财务重点主要在于如何实现利润或价值最大化目标。社会组织受托责任通常是指由于资源提供者将资金转移给管理当局而产生的一种责任关系,其涉及的范围十分广泛。社会组织不仅要向资源提供者承担受托责任,还要向其服务对象等利益相关者承担受托责任;不仅表现为经济或财务责任,还包括政治、文化、社会等责任。社会组织受托使用资金,应当对资金的经济性、有效性和使用效果负有责任,其财务重点包括遵从预算、保护资金安全和有效使用资金等。
  (二)社会组织资金管理的重要性
  我国有关社会组织资金管理的法律法规、行政规章等制度规范可以分成两大类:(1)适用于所有企事业单位或社会组织,如《税法》《票据法》《支付结算办法》《会计基础工作规范》等;(2)直接针对各级各类社会组织,包括《慈善法》《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》《基金会管理条例》《民间非营利组织会计制度》等。这些制度规范的具体条款规定对社会组织资金管理提出了原则性要求,比如支出比例(我国《基金会管理条例》第29条提出,公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。此外,《慈善法》《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》等也有相关规定)、财产保值增值、会计核算等,但缺少系统性、完整性、针对性和实际指导性,难以形成相应的业务指导规范或操作手册。
  社会组织做好资金管理工作具有重要意义。它是社会组织对自身经管资金履行受托责任的必然要求;对公益资金的竞争日益激烈,在所筹集资金规模有限的情况下,可以提高组织使用资金的有效性,更好地实现所制定的宗旨、目标和财务计划;取得、管理和使用资金的过程和结果越合理,组织公信力水平就越高,越有助于获得更多的捐赠等资金支持,形成一种良性循环;有助于保证资金流动性,降低运营成本和财务风险,实现组织的生存和可持续发展。所以,社会组织应当像筹资或募款那样高度重视资金管理工作,政府部门也需要从宏观层面上加强社会组织资金监管。
  三、社会组织资金管理存在的主要问题
  资金管理是社会组织管理工作的重心。如果不能取得资金、用好资金,那么社会组织也就谈不上有效开展业务活动以实现目标。但从具体的实践情况看,我国社会组织资金运动过程各环节的关键风险点上还存在着一些亟待解决的管理问题。
  (一)收入依赖性强,“造血”意识和能力不足
  随着我国经济社会文化的快速发展,社会组织可以通过多种渠道筹集开展业务活动必需的资金。但是,很多社会组织目前还主要依靠政府财政补助取得资金,而且认为这是现行社会条件下满足自身资金需求的最有效方式。换言之,社会组织对政府财政补助的依赖性比较强,通常为获取需要的资金而寻求政府财政支持、承接政府购买服务,一定程度上缺乏培育核心竞争力、提高业务收入的意识和能力。这主要是因为社会组织(特别是传统上有官方背景的)长期行政依附于政府机构,所需资金基本上由业务主管部门投入,有的甚至与本部门实施一套账务管理,没有形成独立的资金管理体系。
  (二)支出不规范,资金使用的有效性欠缺
  在很多社会组织中,人工费用(工资、奖金、补贴及社会保障费用等)基本属于主要的支出类型。由于缺少合理的成本核算制度,这些费用难以在业务活动(或项目)之间进行分配,以如实客观地反映社会组织的成本结构。而且,社会组织资金支出存在着一些管理不规范之处,缺乏成本效益观念,经济活动不计成本,重投入轻产出,进而导致资金使用的有效性欠缺,直接影响组织公信力、宗旨和目标实现。此外,社会组织资金管理通常还有超范围及超标准开支,没有通过银行办理超金额转账结算,未按规定进行授权审批,没有取得证明业务发生的真实合法凭证,甚至存在使用虚假票据套取资金的情形,不及时进行会计账务处理和登记入账等现象。这些问题的成因可以从社会组织所处的内外部环境进行分析。从外部环境因素看,社会组织法律法规制度建设滞后,管理体制不健全、特别是资金管理制度缺失、执行力不强,支持引导力度不够;从内部环境因素看,社会组织自身能力建设不足,内部控制和监督制约机制不健全,财务程序不完善,信息透明度不高。
  (三)资产管理不完善,配置利用效率不高
  在社会组织中,各项资产是开展业务活动的基础,也是资金运动过程中的一种沉淀和管理结果,其管理水平也反映了资金管理的切实情况。但是,我国社会组织在资产管理方面也有许多需要完善改进之处,比如内部控制不严,资产浪费、毁损现象严重;资产重复配置,造成资金使用效益低下,有些资产的利用率不高,甚至长期闲置等。这主要是由于缺乏市场竞争的制约,社会组织往往过于投入大量时间和精力获取资金,对资金使用重视不足,资金投入随意性大,不愿意进一步优化资产配置利用效率,资产管理制度缺失。
  (四)财务控制不健全,缺少有效的工作依托
  财务控制是指对社会组织资金的获取和使用过程及结果进行衡量,并采用相应的措施进行必要的校正,以确保组织目标以及所制定的财务计划能够得以实现。这是社会组织资金管理的一个重要环节,统领社会组织资金运动的全过程,但其也需要有效的工作依托,即组织内外部的相关制度规范体系。但是,我国社会组织资金管理的有关法律法规的条款要求较为笼统,由此导致社会组织财务控制倾向于确保资金支出不超过规定比例,而不考虑资金管理的有效性及其对实现目标的影响。而且,社会组织内部财务管理能力较为薄弱,预算、基金等财务控制技术方法应用程度有限。有些社会组织即使编制了预算,但只是“为编制而编制”,基本没有用于对资金收支使用过程和结果的财务控制。
  四、加强社会组织资金管理的对策建议
  在我国,社会组织正在快速发展,遍布各个领域,体现多种层次。支撑社会组织的正常运营,则需要多管齐下、多措并举,进一步规范加强社会组织资金管理。
  (一)完善相关法律法规等制度规范
  我国应当依据社会组织的具体特点,进一步完善相关法律法规等制度规范,不能“重登记、轻监管”,要尽快出台针对社会组织资金管理的具体规定,包括收入、支出、资产、债务及风险防范等,从而引导社会组织高度重视资金管理工作。由于外部制度规范具有较强的约束力,这也有助于推动社会组织认真完善内部管理机制,强化分工责任制,使资金管理有的放矢。
  (二)构建合理的内部资金管理制度
  社会组织应当构建合理的内部资金管理制度,针对资金运动过程各环节的关键风险点(如资金收支、资产利用处置等)分别制定管理流程,通过文字说明、流程图、表格等方式编制业务指导手册,做好内部各机构和岗位之间的权责划分,形成良好的内部管控机制,降低资金管理风险。而且,社会组织要保证内部资金管理制度落到实处,不能制定以后就“束之高阁”、使之流于形式。这是提升社会组织财务管理水平,有效降低管理成本的客观要求。
  (三)转变运营理念,打造核心竞争力
  从公共治理视角看,政府、企业和社会组织是协同合作关系,共同推动着经济社会文化的良性发展。但是,社会组织不能过于依赖政府财政补助、承接政府购买服务等收入来源,需要进一步转变运营理念,加强自身的“造血”功能。这是社会组织实现生存和可持续发展的基本要求。为此,社会组织应当以积极的姿态参与市场竞争,在专门的行业领域打造自身的核心竞争力,形成良好的公益或慈善品牌效应,以高水平绩效吸引资源提供者的资金投入。
  (四)引入有效的管理技术方法
  社会组织应当引入一些已在企业中有效应用的管理技术方法,特别是要构建以预算管理为核心的资金管理体系,形成对资金运动过程的预测、计划、规划、控制和考核评价的全员、全过程、全方位管理,提高自身的财务管理能力。如果内部条件允许,社会组织还可以借助现代科技发展成果,利用先进的信息化手段和工具改进资金管理工作。通过财务信息化,社会组织能够渗透到资金管理的各个环节,实现资金管理与资金运动过程的有效整合,加强业务人员和财务人员的沟通协作,及时进行财务控制,提高信息透明度和管理有效性。J
 
参考文献:
    [1]马庆钰,廖鸿.中国社会组织发展战略[M].北京:社会科学文献出版社,2015.
  [2]詹成付,廖鸿.2015年中国社会组织理论研究文集[M].北京:中国社会出版社,2015.
  [3]李一硕.社会组织财务管理向更规范更透明迈进[N].中国会计报,2016-09-05.
  [4]雷元坤.加强社会组织资金监管工作面临的问题与对策[J].中国社会组织,2017,(03).
  
作者简介:
  于国旺,男,北方工业大学经济管理学院会计系讲师,管理(会计)学博士;主要研究方向为政府与非营利组织会计、非营利组织治理、非营利组织财务管理等。

文章刊登于《商业会计》2018年第3期

我国社会组织资金管理问题及对策分析.pdf
 

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